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贝淡宁:贤能政治论之尚贤制能否控制官员腐败?

[日期:2017-01-05] 来源:  作者: [字体: ]


贝淡宁清华大学伦理学、政治哲学教授

2017-01-02 10:03:03 来源:观察者网

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【《贤能政治》英文版于2015年夏天出版以来,就在英语国家不断引起争论的风暴。西方对民主观念有着教条般的依恋,认为一人一票是挑选政治领袖时唯一具有道德合法性的方式,任何其他方法在道德上都是不正当的。而书籍作者贝淡宁质疑这一“根本真理”,其采用“情境政治理论研究”,认为根据广泛认同的善治标准,选举民主不一定比政治尚贤制表现更好。换而言之,贝淡宁主张尚贤制比选举民主制更适合现今的中国。

当然,任何合宜的政治制度都需要授权领导人做好事,同时要限制其做坏事的权力。而如何在这两种要求中保持平衡?贝淡宁依次从腐败问题、僵化问题及合法性问题三个角度出发,探讨是否有可能在不实行选举民主的情况下,纠正政治尚贤制中存在的问题。

观察者网获权刊载《贤能政治》部分章节,供网友参考。】

任何政治尚贤制面临的最明显的问题都是选贤任能选拔出来的官员可能滥用权力。如果统治者不是由民众选出来的,如果民众不能更换统治者(除非采用暴力反抗的极端手段),那么,什么才能阻止统治者为自己的利益服务而不是为共同体的利益服务呢?

无论我们想出何种论点反对选举民主,它都是一种很好地制衡统治者权力的手段,因为腐败高官可能在选举时被赶下台。因此,在中国出现广泛的权力滥用现象并不令人吃惊。或许最严重的问题是官员腐败——以权谋私。腐败的总体程度在过去30年已经出现了爆炸性的增长,而腐败本身在过去几年因为社交媒体的曝光和政治精英的炫耀性消费已经变成了看得见的政治问题。习近平主席一上台,就认识到腐败威胁到了整个政治体制的稳定性,因此将反腐败作为政府的头等大事。显然,腐败不仅破坏了共产党执政的合法性,而且破坏了建设由具有公共服务精神的统治者组成的政治尚贤制度的整个目标。在没有终极制衡手段即竞争性选举的前提下,尚贤制可能控制官员腐败吗?

事实上,选举民主不一定是遏制腐败的利器。按照透明国际组织(Transparency Internation)的报告,印度尼西亚和印度等民主国家被认为比中国更加腐败;在印度尼西亚,腐败似乎在政治民主化之后变得更加严重。在中国台湾地区,权威的国民党领袖蒋经国让世界历史上最腐败的体制变得清廉了,但是在李登辉治下的民主化之后腐败反而变得更加严重了。

真正能够控制腐败的是经济发展程度。富裕的国家,包括像新加坡、卡塔尔和阿拉伯联合酋长国等没有通过充分的、自由的、公正的选举选拔国家领导人的国家,也往往存在更少的腐败现象。在《中国现代化》(China Modernizes)一书中,裴文睿(Randall Peerenboom)认为,东亚地区的政府治理水平,包括腐败控制程度在内,都随着经济发展水平的提高而有所改善。在中国国内,像上海等更富裕的地区往往比内地贫困地区的腐败程度低一些。其他因素的确会影响腐败的程度——一项研究发现,反腐力度更大的省份、更高受教育程度、英美教会大学的历史影响、更高的开放程度、更多接触媒体的机会和政府工作人员更高的工资水平以及立法机构中妇女代表人数的增加都可能意味着更少的腐败现象——但是高人均国内生产总值仍然是反对腐败的最佳防波堤。为什么不等几十年(假设乐观的经济增长比例)后中国变成一个富裕国家时再说?换句话说,中国领导人为什么现在如此担心腐败问题呢?毕竟,在19世纪末至20世纪初的工业化过程中,美国的腐败程度也很高,但政治领袖并不担忧整个政治体制会遭遇垮塌的威胁。

中国担忧的主要原因与尚贤制有关。在民主国家,领导人的合法性源于民选,民众若不满意,可以在下次选举中把糟糕的政府官员赶下台。但是如果下届领袖仍然腐败,在某种程度上,民众就要怪罪自己了。民主社会中的腐败并不意味着政治体制是不民主的。但是,在中国这样的尚贤制国家,这个体制期望被用于选拔具有高尚品德的领导人,这意味着选拔出的领袖应该使用权力为政治共同体服务,而不是为自己服务。换句话说,政治腐败程度越高,政治制度的尚贤性质就越低。从另一个角度说,如果领袖被视为腐败分子,这个政权就失去了存在的合法性。因此,中国领导人认为腐败会威胁整个制度的存在就不是没有道理了。

这种观点不仅仅是理论上的猜测。中国共产党在与国民党的内战中赢得多数中国民众的支持和拥护,至少部分是因为民众认为它没有国民党那么腐败。从政权生存的观点看,中国大陆的腐败似乎已经达到了与革命胜利前国民党统治时期相似的程度,这的确令人震惊。过去20多年,大部分中国人的不满都集中在基层干部的腐败问题上,但是薄熙来和周永康案件显示,腐败已经蔓延到了高层,这会直接威胁到政治体制的根基。简而言之,尚贤制领导比民选领袖有更多的积极性去清理腐败,这是非常显而易见的,因为政权的生死存亡就取决于官员是否清廉。但问题依然存在,依靠民主选举之外的手段有可能治理腐败问题吗?要回答这个问题,我们需要明白中国政治腐败的根源,这样才能考虑解决这个问题的方法。

腐败的最明显原因是缺乏对政府权力的独立制衡力量;没有法治,怎么能遏制腐败的政府官员的权力呢?虽然这么说,妄言中国官员拥有无限的权力或者是在肆无忌惮地进行独裁是不准确的。汉朝设计了旨在分散、制衡和控制皇帝权力的制度,它塑造了后来皇权时代中国的历史,包括培养儒家学者的独立机构。比如限制官员在家乡当官的回避制度就是要避免地方纽带与追求公共利益之间的冲突。政务官职一般不能直接交给下一代,除非他们成功通过科举考试。当然,皇帝仍处于政治权力的顶峰,但是他并不能不受任何约束地进行统治。谏官被赋予监督各级政府首脑的权力,防止滥权和腐败。他们有时候还将批评的矛头直接对准皇帝本人。

科举制也起到了制衡皇帝权力的作用。甚至在象征意义上,可以说,皇帝也并不是第一号人物:考试中提及皇帝的语句必须使用比正常文本大两倍的字,但皇帝的父母和祖先被认为更加重要,用来指代他们的字必须比正常文本大三倍。天子少时,要接受儒家美德的教育,朝廷史官会监督皇帝的一言一行。吕公著在1085年给宋神宗的上奏中写道:“人君一言一动,史官必书。若身有失德,不惟民受其害,载之史策,将为万代讥笑!故当夙兴夜寐,以自修为念。以义制事,以礼制心,虽小善不可不行,在小恶不可不去。”当代政治理论家认为,可以修改这种儒家监督机制以适应当今政治体制中的政府结构,虽然不至于让统治者成为道德高尚的楷模,但至少能避免他们滥用权力。

但是,应该认识到的是,皇权时代的中国皇帝并没有正式的分权限制。因此,皇帝可能会而且有时候也的确会忽略非正式的约束和规范,如果这样做符合其利益的话。正像弗朗西斯·福山所说:“对于那些任性的、不称职的君主而言,他们被赋予的庞大权力常常会破坏行政系统的效率。女皇武则天罢黜官僚系统中的官员,往里面塞进不称职的支持者;明太祖皇帝废除宰相,使继位者处于尴尬的境地,皇帝完全忽视官僚系统,从而使政府分崩离析。中国人认为这是‘坏皇帝’的问题。”福山补充说,“当今中国的情况并没有多大差别”,但中国现有的政治体系已经开始采取措施解决“坏皇帝”的问题。集体领导原则、任期限制、引入强制退休年龄等都防止领导人会像从前的皇帝那样干扰政治体制的正常运转。尤锐解释说:“这些安全措施或许排除了高层官员在身体或心智衰退后仍然掌权。现在的高层领导都是经过了招聘、培训和社会化的漫长选拔过程才登上顶峰的,这让他们比从前的大部分领导人能更好地适应管理国家的任务。”

虽然如此,基本问题并没有改变:没有独立的法律和政治机构拥有正式的权力制衡和调查集体领导层的权力。当倡导反腐和透明的博客作家和积极分子被关进监狱时,很难否认该政权关心的是统治者自身的利益而非民众的利益。单个“坏皇帝”的问题或许已经解决,但是,如何避免在腐败制度顶端产生“坏皇帝”的问题依然存在。今天,没有谏官、皇家史官或者儒家教育家给统治者施加压力去做正确之事。

在当今中国,中国共产党已经尝试用自己的方式反对腐败。中国的管理系统中有两个平行的系统——一套党的系统,一套国家系统——在整个体系的 5 个层级运行(中央、省、市、县、乡镇)。国家系统有三个不同的分支——行政、司法和议会(人大和政协),它们理应相互制衡。中国共产党统一领导各级政府,同时监督国家权力的实施,以防滥用。在任何一级,中共委员会都与国家系统的相应机构平行设置。在实际运作中,党做出重大战略和人事决策。负责决策制定的官员(尤其是高层)通常都是党员。因此,一个重要问题是如何制衡拥有最大权力的党员干部的滥权。中共中央纪律检查委员会(以下简称中纪委)是反对党员腐败和渎职的最重要机构,但光靠中纪委是不够的。最近一些年,中纪委的态度一直很坚定,仅2011年就进行了137859个案件的正式调查,对违法乱纪的党员干部进行纪律处分和司法处理,这是1989年以前案件数量的将近4倍。现在,人们认识到党的腐败程度越来越严重。纪律检查机制已经经过调整,他们有独立的权力调查地方官员的滥权,反腐败工作的职权分配也更加明晰。但是,如果控制后的腐败仍会威胁政权的生存,我们该怎么办?政治制度需要更具实质性的变化。

但是,如果没有一人一票选举国家领袖的全面政治民主化,政治制度能产生变化吗?事实上,当今社会的经验显示,即使没有能让领导人对民众负责的民主选举,也有若干方法能够遏制腐败势头。中国香港依靠强大和独立的廉政公署、法治和相对自由的媒体;新加坡依靠高薪和独立的反腐机构确保了政府的廉洁。就腐败问题而言,民主国家也依靠全面的监督机制监督民选领袖的权力的行使,如“廉政委员会、司法能动(judicial activism)、地方法院、工作场所特别法庭、共识会议、少数派议会、公共利益诉讼、公民陪审团、公民大会、独立的公众调查、智库、专家报告、参与式预算、监视警戒、博客和其他新兴社交媒体审查模式等。”

显然,中国有必要从这些实践和机构中汲取经验。利用社交媒体曝光官员渎职的独立反腐斗士的出现是个令人鼓舞的现象,但是揭发者也面临着遭到打击报复的严重威胁。包括财政透明在内的预算改革也有助于反腐,尽管它还有改进的空间。另外一个鼓舞人心的迹象是,中国的不同省市也越发愿意参与到建立反腐机制的实验之中:比如,广东省一些地方政府启动实验项目,强制公示官员的个人财产。但是,这些措施遭到了实质性的抗拒,而且它们也没能涉及官员家人利用政治关系以半合法的方式积累的财富。影响最为深远的措施可能是,建立类似于香港廉政公署的覆盖全国的独立反腐机构。

建立国家层次的高效反腐机构更加困难(因为在庞大的、多样的国家之中监督官员更加困难),但是,政府能够尝试在基层建立独立反腐机构。解决地方层级腐败,尤其是防止在基层和贫困地区更加盛行的买官卖官现象的更激进的办法,就是像万历皇帝做过的那样,根据抓阄决定官职的任命。至少,选拔官员的过程应该更加透明。所有这些措施将帮助遏制腐败和化解民怨,这些都可以在没有民主选举中国领导人的情况下实施。

腐败的第二个原因与经济发展程度和市场经济转型期有关。一方面,私有化产生了寻租:在公私混合性经济体中,官员有权力批准或者否决征地和建设工程的申请。另一方面,国家对经济的控制也同样会产生寻租机会:国有企业竭力维持其垄断权力,动用数十亿美元的资金来推动自己的议程,存在意见分歧而且常常相互扯皮的政府各部门则过于热衷地满足国有企业的种种要求。而且,国有企业的封闭性破坏了经济领域的优胜劣汰原则,正如郑永年所说:“从上到下的国有企业管理层都充斥着官员的亲属和朋友。一个普通人无论能力多么出众超群,都很难打入国有企业的关系网中。”

那么,该怎么办呢?政府已经通过强化选贤任能的公务员系统、改善预算和审计制度、财政去中心化、加强对地方政府活动的监督以及在反腐规定和执行方面取得的进步等,成功地减少了监管过程中的腐败案件数量(贪污和挪用公款)。与此同时,中国的腐败问题已经完成了从行政管理问题向公私交往问题的转变,涉及公共部门和私营部门的行贿受贿案件数量迅猛增长。显然,有必要减少公私双方的相互依赖,在两者之间划定更加清晰的界限。

皇权时代的中国或许能提供一些教训:唐朝法律限制商人和手艺人与官员的社会交往,禁止高层官员进入都城市场,禁止商人和手艺人参加科举考试,担任公职。这些严厉的措施或许很难在如今实施,但是,对官员和私人老板之间的社会交往进行一些限制肯定是有帮助作用的:比如,张鹭建议,中国可以学习韩国在2001年通过的反腐法律,禁止官员和商界人士一起打高尔夫。在中国,这些措施还可以扩展到有可能导致腐败发生的其他社交场合,如卡拉OK 歌厅。

最重要的是,提升商业和政治市场中的竞争性的政策有助于减少腐败。201311月,十八届三中全会明确市场要在资源配置中发挥“决定性”作用,如果行动真的能跟上口头承诺,腐败现象将得到实质性的大幅减少。而且,“政府和公民社会的公私合作,比如在设计和实施反腐政策时,让非政府组织和私有机构参与就可能会在遏制贿赂方面很有帮助”。最后,可以将有些看似腐败的做法合法化。在美国,商业利益能够通过选举献金和游说等方式合法地影响民选官员。大部分美国人相信这种行为破坏了公共利益,还有一些美国人认为,这破坏了整个宪政体制的价值观。在非民主制度(如中国)内,将系统性的政治腐败合法化不能解决合法性问题。虽然如此,将一些涉及数额较低的腐败行为合法化还是有帮助作用的:如韩国政府在2011年通过法律,禁止官员接受价值超过人民币180元的礼物,因而确定了界定贿赂的标准。送给公共官员这样的小礼物,在中国背景下不会被视为道德败坏,尤其是在被合法化之后。最后,在严格划定公私界限的前提下,可以考虑赦免所有的腐败官员,有条件地允许他们重新做人。而所有这些措施都不需要一人一票的民主形式。

腐败的第三个原因是官员的工资太低。有研究表明,与其他国家相比,中国同级别高级官员的工资明显偏低。

为什么政府官员常常对低工资感到不满呢?在革命年代,当政治领袖及其追随者完全投身于理想时,腐败是微不足道的。但是,这种情况不可能持续太久,如果物质利益不足以满足官员及其家人的基本需要,腐败就不可避免。随着经济的发展,腐败可能变得更加严重,尤其是市场改革带来了私有财产,并在公共服务与私人财产之间产生了巨大差距。体制中有了更多的钱,公共官员在与私有领域的成功者相比时往往觉得自己比不上他们。而且,生活成本快速增加,可怜的是,照顾需要关照的家人的成本常常是官方工资难以负担的。因此,如果官员的工资仍然很低的话,当官员有动机以权谋私(个人或家人的利益)时,惩罚少数腐败官员就不大可能起到多大帮助作用。低工资和高腐败率之间的关系是研究中国历史的人都很熟悉的现象:明朝时,官员的工资最低,反腐也最严厉,但腐败程度依然最高。

然而,解决办法是很明显的,宋朝的王安石(10211086)提出过此类解决办法:“方今制禄,大抵皆薄……人之情所愿得者,善行、美名、尊爵、厚利也。”

世界上工资最高的官员

这些年,随着新加坡经济的发展,政府发现吸引和留住部长和高级公职人员在政府工作变得越来越困难。他们开始探索和实施缩小私营领域和公共部门薪水差距的各种政策。1994年,新加坡政府决定参照私营部门高管的薪金水平确定部长及高级公务员的薪金水平。这个标准在2007年得到修改,将部长和常务书记的薪水限定在六大专业领域前8位高收入者平均薪水的2/3。按照政府的说法,经济全球化造就了单一的世界范围内的人才市场,政府奖学金的获得者都是全球顶尖公司如麦肯锡公司和高盛集团等迫切搜罗的对象。薪水改革后,部长和常务书记的起薪从120万美元提高到160万美元,而总理的薪水从250万美元提高到310 万美元。在公共服务委员会工作的、业绩突出的32岁公务员的年收入可以达到36.1万美元。

参照私营部门高管的薪金水平确定政府官员薪金水平的优势是非常明显的,正如波士顿咨询公司所说:“它确保了有才华的政府官员不会因为选择在公共服务部门工作而遭受经济利益损失,减弱了参与腐败的诱惑。”当然,政府也很清楚,这种政策在政治上是非常敏感的,在“纯粹的”选举民主国家可能没有可行性,因为在这些国家中存在着批判性的媒体以及被选民赶下台的可能性。在2000年的国庆群众大会上,当时的新加坡总理吴作栋说:“许多西方领袖私下里告诉我,他们羡慕我们部长的薪水制。但他们也说如果试图在自己的国家实行这种制度,他们将被赶下台。”

虽然政府坚定地为这种政策和不那么民主的政治机构辩护,以市场为基础的薪水体系在新加坡仍然具有高度争议,尤其是在贫富差距急剧增大,以及人人机会平等逐渐被新加坡弱势群体看作根本不能实现的神话之后(更不要提李光耀家族的若干成员在经济和政治权力部门担任要职的事实)。在2011 年的大选中,这个政策成为主要议题(尤其是在社交媒体网站上),执政党“仅仅”赢得了60%的选票,失掉了6个议会席位。作为回应,政府宣布削减部长40%的薪水,奖金不仅将与经济业绩联系起来,而且也与最贫穷的新加坡人的经济状况联系起来。执政的人民行动党也承认,政治家至少部分被“政治服务和牺牲精神”驱动,而不仅仅是自私的物质利益。但是,即便在薪水削减之后,新加坡部长的工资仍然是全世界最高的。

就中国而言,很明显,需要大幅度提高官员的薪水以便减少腐败的诱惑。解决办法之一是将官员的工资与市场水平挂钩。为了进一步打击偏袒或滥权的诱惑,大部分的劳动报酬应该是以现金而不是以津贴或者福利的方式支付(在新加坡,除了最低限度的健康津贴之外,所有的劳动报酬都是以现金支付的)。与新加坡相比,中国还不富裕,不可能提供像新加坡那样高的薪水。而且,中国的人才库庞大,不需要像新加坡那样过分担心人才流失到私有领域。中国还有为公众服务的悠久传统以及根深蒂固的民族身份认同意识,为政治共同体服务的道德情怀在激励官员方面也应该发挥很重要的作用。薪水需要增加,但不必增加到新加坡那样的水平。

无论如何,金钱不足以遏制腐败。这让我们看到中国腐败的第4个原因:缺乏道德约束。严酷的法家和功利主义思想家对这种想法不屑一顾,正如一位当代哲学家所说:“法律和强制的伦理规范能够比任何普通的道德规范都更容易也更有说服力地管理行为。”只要奖惩分明,官员就会做正确之事。但是,依靠外部因素确保官员总是尽职尽责是困难而且昂贵的。法律不能对在所有场合的道德行为是什么做出具体规定,所以某些不那么尽职尽责的官员就可能在不直接或明显地违背法律的字面意思的基础上牺牲公共利益为自身利益服务。

即便法律是清晰的,执行起来也并不一定容易。目前还没有办法在任何时候以及任何地方监督一个人:在没有人监督的时候,只有内心的自我监督能够限制不良行为。儒家经典《中庸》强调判断一个人是否为君子,最重要的是看他或她在私下里做的事。换句话说,也需要自我监督。甚至以怀疑政治权力闻名的美国政治文化的分析家也认识到,滥用公共信任的终极约束必须来自内心:“约束总统不逾矩的制衡因素主要是内心而非外在因素。他的良心和教养,他的历史意识以及对于后人认可的渴望,他审时度势、避免功亏一篑的意识——所有这些都会阻止他做出可能毁掉总统声望和权力的行为。”

最终来说,中国的腐败只能在它被视为可耻之事,清廉被视为官员的最高荣誉的情况下才能被大幅度地控制。夸梅·安东尼·阿皮亚(Kwame Anthony Appliah)说,荣誉感“促使人们行为规范,无论是否有人监督,因为有荣誉感的人关心的是要配得上别人的尊重,而不仅仅是被人尊重”。

缠足虽然在中国有悠久的历史,但在一个世纪前就被迅速地废除了,因为这种行为被涉事者甚至整个国家视为可耻之事,它使整个国家蒙羞。腐败若被视为类似的可耻之事,将会怎样呢?

中国共产党人是共产主义者,党员干部应该受马克思主义意识形态的支配,正如习近平主席所说:“党的干部必须坚定共产主义远大理想、真诚信仰马克思主义、矢志不渝为中国特色社会主义而奋斗,全心全意为人民服务,求真务实、真抓实干,坚持原则、认真负责,敬畏权力、慎用权力,保持拒腐蚀、永不沾的政治本色……干部的党性修养、思想觉悟、道德水平不会随着党龄的增加而自然提高,也不会随着职务的升迁而自然提高,而需要终生努力……认真学习马克思主义理论特别是中国特色社会主义理论体系。”

问题是马克思主义在当今中国作为激励人的意识形态作用已经减弱,相比之下,为官员道德行为提供指南的与其说是马克思主义倒不如说是儒家。那么,为什么不直接复兴儒家传统作为官员道德教育的主要来源呢?一些有影响力的中国知识分子长期以来都在呼吁采取这些措施。事实上,习近平主席在论述党员道德培养和标准的演讲中引用了儒家价值观,也指明儒家、道家和佛家思想作为传统文化,可以一起帮助填补导致腐败泛滥的道德真空。儒家文化的发祥地曲阜正在开展教育实验项目,在公立学校强调儒家经典的学习。而且党校也常常给官员讲授儒家经典。

滥用政治权力的方式有很多,但我讨论的焦点集中在腐败问题上,这是因为它是中国政治制度面临的最严重威胁,无论是政府、民众,还是学者都这样认为。在民主国家,腐败不会威胁整个制度,然而对政治尚贤制来说,那可是生死存亡的大问题。好消息是,对尚贤制政府来说,并不需要通过一人一票选举领导人就能遏制腐败的方法有很多:确立独立的政治权力制衡、减少公私领域之间的相互依赖、提高官员的薪水、实行更加系统的儒家道德教育工程,所有这些都能帮助消除腐败。

 

本文转自贝淡宁著作《贤能政治》第三章,第97页至第108

 

 

http://www.guancha.cn/BeiDanNing/2016_11_12_380365_s.shtml

 

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