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陈国权 陈晓伟:复合过错、单一追责与集约式反腐败

[日期:2016-09-05] 来源:  作者: [字体: ]


 陈国权   陈晓伟

   

   [  ]贿赂犯罪是受贿人、行贿人的共同犯罪;同时公共权力都设置组织领导的连带责任制度,公职人员受贿其领导应负领导廉政责任。因此,作为腐败现象的主要形式,公职人员收受贿赂事实上存在至少三方的过错,既受贿人、行贿人与领导,是一种复合过错现象。因此,惩罚受贿者、行贿者和追究组织领导的连带领导责任是我国法律法规的必然要求,但实践中却一直没有得到有效实施,从而引发了反腐败只惩罚受贿人的单一追责问题。究其原因,一方面,法律和制度缺陷,监督机关和司法机关的绩效偏好等原因使得行贿犯罪得不到有效控制;另一方面,由于组织廉洁并非政府治理的优先目标,以及问责制度设计不健全等,领导的廉政责任难以受到追究。要解决腐败现象的复合过错与单一追责的矛盾,应该采取集约式反腐败措施。集约式反腐败是指综合运用包括惩处受贿犯罪、打击行贿犯罪以及追究领导的廉政责任等多种手段在内的组合遏制和惩罚腐败。集约式反腐败是反腐败法治化的必然要求,不仅体现有法必依、执法必严,也是廉政制度有效性的制度保障。

   

   [关键词]复合过错  集约式反腐败  行贿受贿  领导问责

   

   一、问题提出:腐败的复合过错与单一追责

   

   贿赂犯罪是受贿人、行贿人的共同犯罪;同时公共权力都设置领导的连带责任制度,组织领导对组织成员的受贿行为负领导廉政责任。公职人员收受贿赂还可以细分为两种情景,一是行贿是主动的,公职人员违法收取贿赂,在这种情景下,行贿受贿共罪是无可争辩的。公职人员受贿是职务犯罪,组织领导也负有责任。另一种情景是公职人员以公共权力索贿,对方是被迫行贿,其法律责任与主动行贿大不一样,但这种情景,说明公职人员所在组织的管理存在严重问题,领导责任要负有更大的责任。总之,不管哪种情景,公职人员受贿是一种复合过错,也就是说这一行为是由多个主体的过错产生,因此应有多个主体承担责任。因此,作为腐败现象的主要形式,公职人员收受贿赂事实上至少存在三方的过错,既受贿人、行贿人与领导,我们将之称为复合过错现象。

   

   腐败行为是一种典型的复合过错现象,但现实生活中对腐败的惩罚往往是单一追责,即主要对受贿公职人员追责,少有或轻微地对行贿人与组织领导追究责任。根据最高人民检察院的统计数据,2009年至2013 年,全国法院受理一审行贿犯罪案件共计12821件,生效判决人数12364人;受理一审受贿犯罪案件共计53843件,生效判决人数48163人。也就是说,行贿犯罪案件收案数仅为受贿犯罪案件的24%,行贿犯罪案件的生效判决人数仅为受贿犯罪案件的26%[]从量刑程度上来看,根据我国的刑法典,受贿罪最高可判处死刑,而行贿罪最高可判处无期徒刑,且在某些情况下还可以减轻或免于处罚[]2009年至2013年人民法院判决生效的案件中,行贿犯罪案件中宣告无罪的共8人,无罪率为0.06%;判决适用缓刑和免予刑事处罚的共9261人,缓、免刑适用率为75%;判处重刑的共379人,重刑率为3%。受贿犯罪案件中宣告无罪的共53人,无罪率为0.11%;判处适用缓刑和免予刑事处罚的共计24030人,缓、免刑适用率为50%;判处重刑的共16868人,重刑率为35%[]这体现出我国的立法和司法实践中都对于行贿罪表现出了明显宽容,行贿和受贿犯罪所受到的打击力度差距显著。

   

   现实中对于受贿官员的上级领导进行追责也并不常见。领导只要自己不腐败,下属廉洁与否则与其关系不大。领导对下属有监督的权力,却对下属的腐败行为不负连带责任。即便进行了责任追究往往在处理上也会失之于宽、失之于软。绝大多数腐败案件中,受贿官员的领导并未受到处罚,或仅以批评、检讨等形式代替了本应受到的更为严肃的责任追究。我国1998年制定《关于实行党风廉政建设责任制的规定》,规定党风廉政建设领导责任制度,但事实上鲜有依据这一规定追究领导的廉政责任,《规定》一直处于制度空转状态。

   

   由此可见,对腐败行为的单一追责现象在我国十分突出。实际上,对除了受贿人之外的另外两方负有过错的主体——行贿人与受贿官员的领导——进行责任追究,有着明确的法律和党的规章的依据。根据我国的刑法典,向公职人员行贿或介绍贿赂均为犯罪行为。《刑法》第三百八十九条、第三百九十条和第三百九十二条分别规定,为谋取不正当利益,给予国家工作人员以财物的,是行贿罪。”“对犯行贿罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;因行贿谋取不正当利益,情节严重的,或者使国家利益遭受重大损失的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;情节特别严重的,或者使国家利益遭受特别重大损失的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑,并处罚金或者没收财产。”“向国家工作人员介绍贿赂,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金。在领导廉政责任追究方面,《关于实行党风廉政建设责任制的规定》(1998年颁布,2010年修订)第十九条规定:领导干部出现对党风廉政建设工作领导不力,以致职责范围内明令禁止的不正之风得不到有效治理,造成不良影响的疏于监督管理,致使领导班子成员或者直接管辖的下属发生严重违纪违法问题的等七种情形时应该对其进行责任追究,第二十条、二十一条又进一步规定:领导班子有本规定第十九条所列情形,情节较轻的,责令作出书面检查;情节较重的,给予通报批评;情节严重的,进行调整处理。”“领导干部有本规定第十九条所列情形,情节较轻的,给予批评教育、诫勉谈话、责令作出书面检查;情节较重的,给予通报批评;情节严重的,给予党纪政纪处分,或者给予调整职务、责令辞职、免职和降职等组织处理。涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。

   

   上述法条和规定表明,法律对于惩处行贿犯罪有着充分的规定,党的规章对廉政建设中的领导责任如何认定和问责也有明确的规定,我们将依据法律和党的规章同时对某一贿赂案件涉及的受贿人、行贿人以及组织领导进行惩罚与追责的举措定义为集约式反腐败。本文将集约式反腐败作为研究的一个重要的解释变量,用以在下文中进一步探讨其与腐败单一追责现象之间的关系。进而,本文研究的核心问题则在于,在法律和规章均有明文规定的条件下,对腐败行为多责任主体的单一追责何以成为现实?是什么原因导致集约式反腐败没有得到有效落实?

   

   二、行贿犯罪与惩罚困境

   

   在法律上,行贿罪和受贿罪存在着单项对合关系[],即如果受贿罪成立必然有行贿行为,但有行贿行为未必会引起受贿。从这一角度讲,行贿行为是受贿罪产生的前提。特别是在行贿者主动行贿的情况下,行贿人对腐败的发生承担着较大的过错。改革开放初期,由于价格双轨制的存在,大量不法分子为了赚取价差产生的巨额租金,往往以重金贿赂拥有审批权的各级官员,从而形成了历史上的官倒现象,严重干扰了经济社会的正常运行。价格双轨制逐步退出后,由于市场经济的各项制度在我国还不够健全,政府在资源配置领域依然占有支配地位,并且掌握着市场监管权、执法司法权以及部分行业的垄断权,一些拥有实权的国家机关工作人员成为了商业贿赂的重点对象。据查,司法机关查办的贿赂案件中60%以上属于商业贿赂案件。[]也就是说,大量的公职人员腐败是由于受到行贿者的拉拢腐蚀而导致的。党的十八大以来,百余名省部级以上(含副国级)官员因违涉嫌纪违法受到立案侦查,这些党的高级干部的违纪违法事实中大多涉及权钱交易,涉案金额动辄千万甚至上亿元人民币。

   

   可见,腐败在我国的蔓延是与猖獗的行贿分不开的。行贿犯罪不仅侵害了国家机关工作人员职务行为不可收买性,也对正常的市场竞争造成了破坏,甚至还有可能造成严重的政治问题。因此,在打击受贿犯罪的同时还应注重打击行贿。然而,长期以来我国反腐败实践中却对行贿犯罪表现出相当的宽容,这一结论可以从本文开篇引用的数据中明显得出。

   

   行贿的危害如此之大,为何受不到更加有力的惩罚呢?法学界把行贿打击不力的主要原因归于《刑法》对于行贿罪构成要件的限定,即行贿罪的认定必须是为谋取不正当利益。赵秉志认为,这一主观要件的设置容易造成三方面的困境:一是因对行贿人是否是为了谋取不正当利益各执己见而争论不休,使得案件查处陷入困境;二是造成对性质大致相同的行贿行为处理结果完全不同的尴尬局面;三是将以不正当手段谋取的利益等同于不正当利益,超越法律规定对有关行为人以行贿罪论处。[]王作富、但未丽将这一构成要件与《联合国反腐败公约》作比较,认为我国的刑法典规定与《联合国反腐败公约》的精神相违背,后者规定只要向公职人员实施了行贿行为以使其作为或者不作为不论行贿人谋取的利益正当还是不正当都成立行贿罪,《刑法》的这一限制也与其关于受贿罪的构成要件不一致,因而导致对受贿罪的遏制打击不力。[]此外,高铭暄[]、徐岱[]等学者也都对这一构成要件提出了批评。

   

   本文赞同上述观点。首先,把行贿行为作为犯罪的根本原因就是因为行贿侵犯了公职人员职务行为的不可收买性。根据行贿方是否主动行贿又可分可贿赂为两种情境,主动行贿要比被动行贿(即被索贿)的过错更大,因而后一种情况下行贿者所承担的法律责任应当较小一些,但这并不影响对其行贿犯罪本质的认定,也不能因此免受法律的追责。第二,按现行《刑法》规定,只要是为了谋取正当利益的行贿似乎就是合理合法的,是可以被接受的。在对行贿案件的侦破过程中,行贿者也会抓住这一规定为自己的犯罪行为百般辩解,导致司法难以作出客观、统一的判决。第三,从国际通行的规则来看,对行贿罪的定义也鲜见将为谋取不正当利益作为前提条件。如《联合国反腐败公约》就不存在这一主观限制条件,日本、加拿大等多国的刑法典也都没有将为谋取不正当利益作为行贿罪的构成要件。[]

   

   尽管上述立法的缺陷是导致行贿打击不力的重要原因,但仅以此还不足以解释我国行贿犯罪的防治困境。行贿罪之所以被普遍免予惩罚,还与我国特殊的监督和司法制度以及文化传统有关。

   

   首先,行贿者往往不是在我国纪检监察机关的监督对象。党的纪律检查委员会监督的对象是党员,而行政监察机关负责对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其它人员进行监察。因此,从纪检监察的工作立场出发,侧重于对国家公职人员受贿的查处是理所当然的。在这样的背景下,惩治行贿的任务就主要由检察院承担。由于我国法律对行贿受贿处罚规定的不对等,同一贿赂案中,受贿犯罪可能构成大案要案,而行贿案一般不列为大案要案。检查机关从职责本位和工作业绩追求考虑,会更加重视对受贿的查处,这就导致行贿犯罪处于一种监督漏洞的制度环境[11]

   

   第二,在查办案件的实际过程中,由于贪腐案件的隐蔽性强,取证困难,依靠行贿者主动交代和检举揭发成为破获腐败案件的重要手段。通常而言,贿赂一般是一对一作案,案中人只有行贿者和受贿者。因此,要确认受贿者的罪行,最有力的证据是行贿者的证词;要确认行贿者的罪行,最有力的证词是受贿者证词。行贿受贿都是犯罪行为。但是,在20158月《刑法修正案(九)》颁布之前,按照我国刑法规定,行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的,可以减轻处罚或者免除处罚。也就是说,行贿者愿意作证证明受贿者的犯罪事实,可以免除处罚。而受贿者如果为立功要举报行贿者,就必然同时交待了自己的犯罪事实,而我国刑法不会因为他作证证明行贿者的行贿事实而得到法律赦免,因此,受贿者一般不会轻易作证行贿事实。受贿者只有在已经被确认有受贿犯罪行为的前提下,才会供出行贿事实。这就导致监督机关查处贿赂案时,一般都是从行贿者一方突破,获取证词的,当然前提条件是对行贿犯罪免予追究或低度惩罚。这种侦破方式是我国查处受贿案件的重要途径。但它的副作用也是明显的,即客观上纵容了行贿行为。

   

   第三,对行贿犯罪的处罚在司法上存在不正当利益难受追缴的难题,行贿的成本过低。2011两高颁布的《关于办理行贿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第11条规定,行贿犯罪取得的不正当财产性利益应当依照《刑法》第64条的规定予以追缴、责令退赔或者返还被害人。因行贿犯罪取得的不正当财产性利益以外的经营资格、资质或者职务晋升等其他不正当利益,建议有关部门依照规定予以处理。然而在实际执法过程中,剥夺行贿人已经获取的不正当利益存在法律界限把握和实际执行等方面的较大难度,从而导致大多数行贿单位和行贿人员获得的不正当利益得不到追缴,即使小部分案件中采取了追缴措施,也无法追缴到位。”[12]行贿人所获得的不正当非财产性利益,如享受的权利、待遇,或逃避的责任、义务等,则更加难以剥夺。这就使得行贿的收益远远大于其所付出的成本,对行贿者形成了某种负向的激励

   

   正是由于上述种种原因,反腐败斗争在我国面临着某种行贿陷阱的挑战。一方面,组织或个人为了谋取正当或不正当的利益普遍采取行贿的手段,本应用于市场配置的大量资源和财富被行贿的陷阱所吞噬,严重影响了经济社会的正常运行。另一方面,监督机关和司法机关又必须通过在某种程度上与行贿者合作来达到惩处受贿犯罪的目的,这就使得反腐败斗争陷入一种合法性的陷阱,纵容了行贿犯罪。对此,应从立法、监督和司法层面加强对行贿犯罪的打击,在立法上取消不正当利益构成要件的限制,在党内监督、行政监督层面改进办案方法,同时在司法上减少行贿犯罪缓刑、免刑的适用率,加强对行贿获利的追缴,从而全面强化对行贿犯罪的控制,促进从源头上遏制腐败的发生。

   

   三、领导廉政责任及其问责缺失

   

   受贿官员的上级领导并非贿赂犯罪的当事人,大多数情况下不需要与后者共同承担法律责任,但这并不意味着领导可以不对腐败的发生负责。政治组织的领导,都要对组织及其成员的行为负有总的政治责任。因此,在组织的廉洁建设领域,领导就有对组织成员加强监督、防止腐败发生的责任。然而,目前在我国的廉政建设中,对腐败行为的追究基本上只追究当事人,而几乎从不追究当事人领导的责任;只强调领导要廉洁自律,而忽视了领导应该对组织成员的廉政进行管治的责任。可以说,我国只有廉政的个人负责制,而没有建立廉政领导责任制,许多领导对组织的廉政建设没有予以高度的重视。[13]

   

   这样一种不重视的根源在于地方政府对多重治理目标优先顺序的选择,是政府治理中经济发展目标优先于组织廉洁目标的结果。改革开放以来,以经济建设为中心的基本路线决定了发展经济是地方各级政府面临的首要任务。因此,在相当长的时期内,考核评价一个干部好坏的主要标准就是看其任期内推动经济建设的成绩,包括廉政建设在内的其他指标都成为了次要指标,而考核的结果直接影响着官员的晋升。周黎安曾用官员锦标赛的概念来描述这种考核制度下地方发展的一些现象[14],生动地刻画了经济效率与官员晋升之间的关系。显然,在这样的官员考核和晋升制度下,组织是否廉洁对官员能否晋升基本没有影响。这就导致了两种结果:(1)领导没有动力抓党风廉政建设。既然组织廉洁与否对自己的职务晋升基本没有影响,领导自然会把更多的精力投入在经济建设领域。后者不仅能让领导获得更多的成就感,也往往意味着更多的实际好处。(2)腐败在体制内部受到纵容。由于经济建设是各级地方政府普遍面临的压力,领导为了保证本地区的经济增长,对于使用和鼓励什么样的下属就产生了非正常的偏好。通常来说,理想的官僚群体应该是既。由于发展经济需要大量使用能吏,导致大量而不的干部带病提拔

   

   对廉政建设的不重视还表现为责任的推诿。党的纪律检查委员会和行政机关的监察机关作为党组织和行政部门的专门监督机构,毫无疑问对组织的廉政建设负有责任。但是这样的责任仅仅是监督责任,各级党委对本地区、本部门的党风廉政建设负有主体责任。长期以来,党委的主体责任和纪委的监督责任得不到有效区分。许多领导干部认为党风廉政建设抓的好不好是纪委的事,腐败现象严重说明纪委的工作不到位,在这样一种错误的认识下,本应对党风廉建设负总责的党委得不到应有的责任追究。

   

   如果只是对领导的廉政责任予以重视显然是不够的,落实廉政建设领导责任的关键还需要强化问责。《关于实施党风廉政建设责任制的规定》早在1998年就开始颁布,但直到十八大召开后中央才明确要求强化落实党委主体责任和纪委监督责任。在具体案件的处理上,20152月中央纪委首次通报了8起违反履行党风廉政建设主体责任和监督责任不力的责任追究典型案件,这是对领导廉政责任问责结果第一次大范围集中的公开。这说明,问责力度的强弱直接影响着问责的有效性。过去长时间以来党风廉政建设责任制落实不力,其中一个重要的原因就是问责力度过小。

   

   此外,从目前制度实施具体情况来看,对领导的廉政责任进行问责还存在着问责主体单一化、问责过程和结果不够透明、集体领导体制下责任认定困难等制度设计层面的问题。

   

   廉政问责制在我国目前还只是党内问责,问责主体通常为上级党委。相较于政府系统针对行政首长的问责制度,廉政问责制的问责主体单一化,没有形成涵盖人大、政协、司法机关以及社会公众在内的多元问责主体网络。党内问责尽管在廉政问责中发挥着重要的推动作用,但这种既当运动员又当裁判员的制度设计,也易导致公众对党风廉政建设问责效力及其公信力的质疑”[15]。同时,问责过程和结果不够透明。对腐败分子的上级领导进行责任追究,公众往往并不了解其具体过程,甚至对结果也无法获得。何时启动问责,对哪些人进行问责,问责的处理结果怎样,这些信息基本不被公开。以至于即便有领导干部因为廉政问责而受到处理,只要不是严重的结果,如调离岗位、移送司法等,公众完全有可能不知道实际已经发生了问责。这样既不利于社会的监督,也降低了廉政问责的惩戒和震慑作用,不符合反腐败的长远利益。

   

   追究领导廉政责任遇到的更大难题是集体领导的责任确定。在我国,行政机关实行的是行政首长负责制,行政首长对组织的一切行为都负有一定的责任,问责对象相对明确。而中国共产党实行的是委员会集体负责制,党的各项工作都由党委集体领导、集体决策。这一制度在客观上使得追究领导的廉政责任面临责任认定的困难。对于组织内部出现的廉政问题,究竟谁应当承担责任?《关于实施党风廉政建设责任制的规定》第二十五条规定:实施责任追究,要实事求是,分清集体责任和个人责任、主要领导责任和重要领导责任。追究集体责任时,领导班子主要负责人和直接主管的领导班子成员承担主要领导责任,参与决策的班子其他成员承担重要领导责任。对错误决策提出明确反对意见而没有被采纳的,不承担领导责任。错误决策由领导干部个人决定或者批准的,追究该领导干部个人的责任。这一规定看似对如何区分和认定责任已经作了较为详细的说明,但在实际执行过程中进行责任认定时容易出现推诿和扯皮问题。以选人用人领域的腐败问题为例,官员带病提拔既有组织部门考察推荐不力的责任,也有可能涉及该官员在不同工作单位多位领导的监督责任,责任界定难度较大。如果涉及到多位领导甚至是领导班子集体,实施责任追究的成本过大从而导致难以问责。

   

   由于官僚体制内部对廉政责任的重视不够,以及问责制度不够科学完善等原因,导致了我国廉政建设领导责任问责缺失,不利于对腐败的控制。对此应通过不断强化领导的廉政责任意识和问责力度,尽快扭转不科学的官员考核评价制度,并进一步扩大问责主体范围,促进问责程序和结果公开透明,不断完善问责制度的科学设计等途径加以解决。

   

   四、法治中国诉求集约式反腐败

   

   的十八大提出了建设法治中国的战略目标,强调要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。其中,有法必依、执法必严、违法必究是我国法治建设的一项基本原则,这就要求对于任一违法行为的处罚必须是严格依法进行的。具体到对于腐败案件的办理中,对于行贿人和受贿人的惩罚应当是同时的,不应有任何一方逃脱或者受到明显不对称的责任追究。对腐败的单一追责问题,实际上是一种执法不严、违法不究的典型表现,与法治建设的原则要求相背离。此外,由于受贿案件在司法机关办案政策上常常被列为大案要案而受到重视,行贿案件查处力度较低在某种意义上成为了一种政策导向的必然结果,这使得对于贿赂犯罪的打击陷入了一种政策代替法律的误区。而法律至上是法治精神的基本要素之一,政策的制定、实施及其影响都应当以法律为运行边界。因此,反腐败的有关政策必须是符合法治精神、遵循法治要求的。

   

   依法治国是建设法治中国的基本前提。由于中国共产党是我国执政党,是公权力的主要掌握者,因此依法治国必先依法治党。依法治党,就是严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为,通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。[16]依法治党要求在党组织内部,党员领导干部必须要严格遵守党内的各项规章制度,党内执法也必须做到严格、有效。《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等党内规章都对领导的廉政责任制有明确规定,落实好这些规定不仅是依法治党、从严治党的客观要求,也有利于在党组织内部化解廉洁从政的风险,防止权力滥用现象发生。

   

   法治的基本内涵是指在法律规束住了国家权力和政府后而使权利在人和人之间得以合理配置的社会状态”[17],其目标就是实现法律对公权力的控制和对私权利的保护,创造一个公平、公正的社会。而腐败则是公共权力和公共资源的非公共、非规范(不符合公认的法律或道德规范)的运用。”[18]腐败的猖獗加剧了机会和起点的不公平。公平的机会和平等的起点是社会公平正义的底线。个别人或群体利用行贿的手段,变公共权力为谋取私利的工具,严重破坏了社会竞争的基本规则。大量公共资源被行贿者和腐败分子侵吞占有,拉大了社会内部的差距,损害了社会的公平正义。从这一意义上可以说,腐败是公权力失去法的控制的一种产物,不仅侵害了公民合法权利和市场经济主体利益,还破坏了社会的公平正义。因此,解决腐败问题的根本出路在于运用法治思维和法治方式反对腐败,实现反腐败法治化。反腐败法治化是全面依法治国、建设法治中国在廉政治理领域的必然要求,集约式反腐败则是反腐败法治化的制度保障,因而成为法治中国建设的客观诉求。

   

   五、集约式反腐败的战略意义

   

   集约式反腐败有助于提高廉政治理的效率。简单来说,所谓廉政治理效率,就是指廉政治理的收益成本之比。廉政治理的成本,既包括国家为反腐败投入的人力、物力与财力等有形成本,也包括机构设置、制度建设等难以计算的无形成本。廉政治理的收益,既包括通过追缴腐败犯罪的违法所得等为国家挽回的经济损失,也包括健康的市场环境、清明的政治空间、清廉的干部队伍等更加重要的无形收益。由于反腐败成本和收益的复杂内容和属性,廉政治理效率难以用准确的数字计算得出,但这一变量却具有十分重要的意义。这是因为,反腐败需要大量的成本投入,而政府不可能把全部的精力和资源应用于反腐败中而不去搞经济建设,反腐败的成本只能也必须是有限的,控制反腐败的成本是一种理性的选择。与此同时,反腐败如果只讲成本不讲收益,则会导致两种结果:如果是低成本低收益,则会使政府面临反腐决心不强、保障不力的指责,从而丧失公信力;如果是高成本低收益,不仅浪费了稀缺的公共资源,还有可能导致出现越反越腐的局面,使腐败处于失控的状态。上述两方面的原因决定了反腐败长期面临着用有限成本获取高额收益的任务,而廉政治理效率则是衡量这一任务完成好坏的重要指标。一方面,集约式反腐败并不是一种新的反腐败制度投入,而是对法律法规既有规定的落实。集约式反腐败让这些制度发挥应有的作用,不仅是维护法律尊严的现实选择,也是一种在不增加投入成本的前提下提高我国廉政治理效率的重要路径。另一方面,集约式反腐败通过单个案件的查处对腐败犯罪的三类责任主体进行追究,有利于发挥反腐败更大的震慑作用,不仅打击了行贿之风,有利于营造健康的市场环境;同时提高了领导的廉政责任意识,从而主动防范组织内部的廉政风险。通过以上两个途径,集约式反腐败有效扩大了廉政治理的收益,从而提高了廉政治理的效率。

   

   集约式反腐败同时惩罚行贿人、受贿人与组织领导,不仅对廉政建设具有重要的意义,还具有多方面的经济、政治影响。集约式反腐败具有维护市场经济秩序公平公正的经济价值。由于我国市场经济体制总体上还不够成熟,政府对企业的生存和发展依然在相当程度上掌握着生杀大权,本应由市场配置的一些稀缺资源仍然掌控在各级政府。一些企业为了获取这些稀缺资源不惜铤而走险,用重金贿赂相关政府官员。行贿之风肆虐之下,企业本身的生产效益和经营实力不再是决定其是否能够获得这些资源的关键因素。相反,哪个企业向官员支付的贿金多,哪个企业就能在竞争之中获胜把握更大。这样一种非正常的市场竞争秩序逐渐形成了一种逆淘汰机制,信誉好、实力强、守法经营的企业往往败给那些肯花大价钱行贿的企业”[19]。与此同时,行贿成功的企业绝不会白白送出巨额的贿金,这些贿金又作为成本投入到企业的生产之中。高成本下的高收益只能以低劣的产品为代价,大量低劣的产品流入到市场无疑是一种巨大的损害。显然,如此猖獗的行贿严重破坏了公平公正的市场经济秩序。集约式反腐败同时打击行贿与受贿,对维护正常的市场经济秩序有着重要的现实价值。(1)企业行贿之风能够得到有效遏制。企业不再需要花费大量的精力和财力琢磨官员的喜好,而是把宝贵的资源投入到生产经营中去,依靠守法经营提升经济效益。(2)企业竞争环境能够得到有效净化。企业不论规模大小都能在相对公平的环境中有序竞争,有利于企业的成长和发展。(3)市场的资源配置效率能够得到有效提高。企业能够获得哪些资源不再由其向政府行贿的金额所决定,而是取决于其自身的经营实力,有利于充分发挥市场的资源配置效率。

   

   集约式反腐败还具有多方面的政治意义。(1)有利于控制滥用权力的行为。廉政责任制的实施倒逼领导干部重视对下属的监督,更主动地防范潜在的廉政风险。来自系统内部领导的监督和控制必然对官员产生强大的约束力,大大压缩了以权谋私的空间。(2)有利于推动责任政府建设。责任政府与廉政是相辅相成的,一个不廉洁的政府不可能把公民的利益放在至高无上的位置,全心全意对公民负责。因此,公民对政府高效廉洁的诉求,最终转化为建构责任政府,只有负责任的政府才能实现高效廉洁。”[20]廉政意味着政府及其官员应当坚持公共利益高于一切的原则。如果政府官员为政不廉,政府中以权谋私的腐败现象泛滥,事实上是政府官员以渎职为前提谋取个人私利,将个人利益置于公共利益之上。这样的政府显然不会是负责任的政府。集约式反腐败有利于充分贯彻落实领导的廉政责任制,只有领导对政府及其官员负起廉政责任,这样的政府才有可能成为负责任的政府,才能在公众面前塑造廉洁高效的政府形象。

   

   腐败的复合过错与单一追责的矛盾现象是我国反腐败斗争和党政廉政建设中存在的突出问题,这主要是由于对行贿的打击不力以及对领导廉政责任的问责缺失,从而集约式反腐败的制度没有得到有效落实所导致的。其中,法律和制度缺陷,监督机关和司法机关的绩效偏好等是导致行贿犯罪得不到有效控制的主要原因。由于组织廉洁并非政府治理的优先目标,以及问责制度设计不健全等,则是导致领导的廉政责任难以受到追究的关键因素。集约式反腐败是体现于我国法律和党的规章之中的一种既有的制度安排,通过法律和制度的手段同时对行贿人、受贿官员和组织领导三方过错主体进行责任追究,既维护了法律的权威和公正,也有利于提高廉政治理的效率,是实现反腐败法治化的必然要求。

   

   [参考文献]

   [1] 李少平,行贿犯罪执法困局及其对策[J],中国法学,2015年第1期。

   [2] 徐岱,行贿罪之立法评判,法制与社会发展,2002年第2期,p82-85

   [3] 赵秉志,国际社会惩治商业贿赂的立法经验及借鉴[J],华东政法大学学报,2007年第1期。

   [4] 王作富、但未丽,联合国反腐败公约与我国贿赂犯罪之立法完善[J],法学杂志,2005年第4期。

   [5] 高铭暄、张杰,论国际反腐败犯罪的趋势及中国的回应——以《联合国反腐败公约》为参照[J],政治与法律,2007年第5期。

   [6] 何增科,依靠制度建设遏制商业贿赂[J],经济社会体制比较,2008年第1期。

   [7] 徐岱、马宁,商业贿赂犯罪的刑事实体法完善[J],当代法学,2009年第2期。

   [8] 张德友、李涛,关于领导责任制度建设的思考[J],政治学研究,2009年第4期。

   [9] 胡建淼、郑春燕,论行政领导人行政责任的准确认定[J],浙江大学学报(人文社会科学版),2009年第6期。

   [10] 陈国权,论廉政建设中的领导责任制[J],政治与法律,19985期。

   [11] 胡鞍钢、过勇,转型期防治腐败的综合战略与制度设计[J],管理世界,20016期。

   [12] 陈国权,严惩行贿:净化政治空间——论行贿罪的危害与惩治[J],政治与法律,19993期。

   [13] 张贤明,政治责任的逻辑与实现[J],政治学研究,2003年第4期。

   [14] 毛寿龙,引咎辞职、问责制与治道变革[J],浙江学刊,2005年第1期。

   [15] 周黎安,中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J],经济研究,2007年第7期。

   [16] 胡洪斌,党风廉政建设问责制探究[J],中国特色社会主义研究,2015年第3期。

   [17] 何增科,反腐新路——转型期中国腐败问题研究[M],中央编译出版社,20024月第1版,p163

   [18] 陈国权,责任政府:从权力本位到责任本位[M],杭州:浙江大学出版社,2001年版,p120-121

   [19] 俞可平,依法治国必先依法治党[J],学习月刊,2010年第8

   [20] 徐显明,论法治构成要件——兼及法治的某些原则及观念[J],法学研究,1996年第3期。

   [21] 王沪宁,反腐败的中国实验[M],海南:海口三环出版社,1990年版第6页。

   

   本文系 国家社科基金重大项目反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究14ZDA016)的阶段性成果。

   作者简介: 陈国权,男,浙江大学中国地方政府创新研究中心主任、教授、博士生导师,主要从事当代中国政府与政治、权力制约与监督等研究;陈晓伟,男,浙江大学公共管理学院研究生,主要从事权力制约与监督研究;

   []李少平,行贿犯罪执法困局及其对策[J],中国法学,2015年第1期。

   []《刑法》第三百九十条规定:行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的,可以从轻或者减轻处罚。其中,犯罪较轻的,对侦破重大案件起关键作用的,或者有重大立功表现的,可以减轻或者免除处罚。

   []李少平,行贿犯罪执法困局及其对策[J],中国法学,2015年第1期。

   [] 徐岱,行贿罪之立法评判,法制与社会发展,2002年第2期,p82-85

   [] 本书编写组,《治理商业贿赂相关案例解析》[M],北京:中国方正出版社,20063月。转引自何增科,依靠制度建设遏制商业贿赂[J],经济社会体制比较,2008年第1期。

   []赵秉志,国际社会惩治商业贿赂的立法经验及借鉴[J],华东政法大学学报,2007年第1期。

   []王作富、但未丽,联合国反腐败公约与我国贿赂犯罪之立法完善[J],法学杂志,2005年第4期。

   []高铭暄、张杰,论国际反腐败犯罪的趋势及中国的回应——以《联合国反腐败公约》为参照[J],政治与法律,2007年第5期。

   []徐岱、马宁,商业贿赂犯罪的刑事实体法完善[J],当代法学,2009年第2期。

   []赵秉志,国际社会惩治商业贿赂的立法经验及借鉴[J],华东政法大学学报,2007年第1期。

   [11]陈国权,严惩行贿:净化政治空间——论行贿罪的危害与惩治[J],政治与法律,19993期。

   [12]李少平,行贿犯罪执法困局及其对策[J],中国法学,2015年第1期。

   [13]陈国权,论廉政建设的领导责任制度[J],政治与法律,19985期。

   [14]周黎安,中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J],经济研究,2007年第7期。

   [15]胡洪斌,党风廉政建设问责制探究[J],中国特色社会主义研究,2015年第3期。

   [16] 俞可平,依法治国必先依法治党[J],学习月刊,2010年第8期。

   [17] 徐显明,论法治构成要件——兼及法治的某些原则及观念[J],法学研究,1996年第3期。

   [18] 王沪宁,反腐败的中国实验[M],海南:海口三环出版社,1990年版第6页。

   [19]何增科,反腐新路——转型期中国腐败问题研究[M],中央编译出版社,20024月第1版,p163

   [20]陈国权,责任政府:从权力本位到责任本位[M],杭州:浙江大学出版社,2001年版,p120-121

   

   原载《社会科学战线》2016年第七期

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