2015年11月20日 14:19 来源：《国家治理》周刊 作者：周庆智
周庆智：中国社会科学院政治学研究所政治文化研究室主任、研究员。近期研究方向：政府治理与社会治理、基层治理与城镇化。
近年来，乡村基层“小官贪腐”问题严重。所谓“小官”指的是国家行政体系中的乡镇基层干部，也包括基层群众自治组织的村干部。“小官贪腐”是指乡镇政府工作人员、乡镇站所工作人员、农村基层群众自治组织工作人员等，上下串通、内外勾结共同实施贪腐的事实。它毁坏基层吏治，离间政府与民众的关系，是引发当前基层官民矛盾、对立和冲突的根由之一。
一、乡村基层“小官贪腐”产生的体制原因
当前，在部分农村地区，宗族势力、黑恶团伙、村匪村霸、邪教组织得势，其背后的原因在于基层政权组织的执政能力涣散和治理制度异化所导致的“小官贪腐”盛行。从体制上看，“小官贪腐”是行政集权体制的权力运行逻辑与官治和民治的规范失序所致。前者在帝制时代就存在，如顾炎武所讨论的“寓封建之意于郡县之中”的政治主张，就是针对行政集权体制的权力分配问题所造成的“百官者虚名而柄国者胥吏也”（基层小官擅权）的事实而提出的，但没能实现。而针对现行行政体制存在的权力分配问题提出的解决方案，大多是反复进行的所谓“简政放权”改革，结果易出现“一放就乱”。为了自身的政治利益和完成量化分解的行政任务必然导致行政恣意妄为，也不得要领。在行政集权体制当中进行权力收放的平衡，从历史经验和现实政治发展上看，被证明很难成功。
后者则是国家管制系统向社会领域无限扩张的结果，也就是说，官治与民治不分，在行政权力宰制之下，社会空间狭窄，社会自治组织不能成长，社会权利也就不能制衡政府权力。行政体系内的权力分配难以平衡，同时社会自治领域的独立性与自主性又不能建构起来。“小官贪腐”是行政集权体制产生行政活动偏离的结果，会发生在国家行政管制体系与社会领域之间规则与规范的失序和暧昧不明之处。
行政集权体制的权力运行逻辑与社会自治的弱化甚至虚化，为基层小官腐败预留了足够的制度空间。比如，国家通过项目制的方式向农村提供公共产品和公共服务，就容易被小官左右，并上下欺瞒、贪污中饱。由于行政体制内部监督的不到位与社会监督的缺失，小官就可以恣意行走于体制内外，遂行其贪腐的勾当。反过来讲，不是小官太贪，而是体制出了问题；不是村干部太腐，而是社会自治力量根本就没有成长起来。在腐败的乡村干部身上体现的是官治与民治的权力冲突，前者基于的原则是国家权力分配的合理性，后者基于的原则是基层自治组织的自治性。事实上，“小官贪腐”恰好就发生在两个体制即国家行政体系与社会自治体系的交界处，其根源是现行行政集权体制的治理逻辑以及国家与社会之间权利关系的规范失序。
二、乡村治理制度建设上存在漏洞
从上述体制运行逻辑角度，我们就能够解释今天乡村“小官贪腐”之所以猖獗的原因。改革开放以来，乡镇政府以经济发展为中心，在功能和运行上类似于公司，出现企业经营性的逐利化导向。乡镇行政管理人员实质性地参与到乡村社会的资源运作和配置领域，掌握着国家资源（比如，中央通过“项目制”方式向农村投入的各种资源）和地方资源（比如，村集体资金、资产、资源即所谓“三资”管理权、宅基地的分配、基建项目的发包、土地安置费和赔偿款的发放等）的控制权和分配权。同时，基层群众自治组织的村干部又具有双重代理身份。他们既是乡镇政府的代理人，也是村民自治组织的代理人。因此，基层干部包括村干部的腐败实际上关涉两个领域，即国家行政体系与社会自治领域，关乎基层治理能否确立在国家权力的法治化与社会治理的制度化和规范化原则之上。这就使得“小官贪腐”的制度渊源变得非常复杂，其波及的范围和产生的影响也非常广泛。
事实上，当今乡村治理结构已经催生出一个在国家治理体系之外不断滋长的异化势力：一些基层官员与村干部越来越偏离国家治理的目标，形成一个类似于历史上胥吏操纵基层行政的自利性利益共同体。
如前所述，这种异化源于行政集权体制，造成了乡镇政府运行的公司化。它像一个政权经营者，而不是为基层民众提供公共产品与公共服务的国家代理人。乡镇政府的行政活动关注点集中在政府收益（GDP或其他经济利益）的最大化。为达到这个目标，它的权力运行领域和方式发生了结构性的改变：一是将其行政力量最大限度地投入到获利的基层经济社会领域中。二是将基层群众自治组织功能行政化，乡镇政府与村民自治组织联为一体，这使得村干部的行政行为表现出历史上不官不民的“胥吏化”倾向。但不管是哪种治理运作方式，基层官员和村干部的非制度化、非正规化的结合体，造成一个自外于体制的自利性利益共同体，这个自利性利益共同体游走于体制内外，挤压基层社会支配空间，使社会发展逐渐失去活力。
乡村“小官贪腐”反映了现行体制的内在治理矛盾。在行政集权体制下，基层政府要有所作为，但传统行政的“命令—服从”体制或称压力型体制在与基层干部利益群体进行利益政治整合时，却造成了乡村治理制度的异化，更根本的是乡镇政府的权力合法性或正当性并不是确立在基层民众制度化的政治参与上，后者几乎无法影响乡镇政府的决策和政策，也就是说，乡镇政府没有承担对民意的整合职能，它的授权来自上级，它对基层社会需求的回应性和责任性根本不重视，遑论将基层权威确立在人民授权的基础上。
乡村治理制度异化会导致两个后果：一个是基层政府产生不受国家与社会监督和约束的自利性倾向；另一个是因基层政府与基层自治体权利关系的不明确引发的基层干部“胥吏化”。前者是行政集权体制的必然产物，也是一个政治与行政不分且混合作用的结果；后者是一个官治与民治之间治理规则混乱且权责不清的社会治理问题。两者合流，便驱使乡镇官员游走于体制内外，与村干部结成利益共同体，并使村民自治组织成为政府行政体系的一部分。
乡村“小官贪腐”发生在国家与社会两个场域。在国家方面，基层官员负有政治与行政职能，且两种职能不分，基本工作涵盖发展经济、提高公共服务和管制乡村社会秩序。在社会方面，资源所有权基本上都在政府，来自上级或国家的投入必是经由乡镇政府才能进入农村公共建设领域，这推动它必然根据自身利益不断地卷入经营性与竞争性领域，投入到与民争利的利益博弈中。比如，近年来“小官贪腐”查办的案件多发生在征地拆迁和保障性住房、新农村建设和惠农资金管理、医疗卫生、教育等重点领域，就是一个明证。
总之，在国家与社会权利关系不完善不健全的条件下，政府与社会关系依旧难以厘清，民众又没有制度化的参与渠道来影响政府决策。如此一来，经济发展带来的不是基层治理质量的提升，甚至适得其反，促成了乡村干部利益共同体的形成，并使它有很多的制度空间置身于国家政治行政控制与社会监督之外。
三、整治需要政府治理法治化与社会民主化
整治“小官贪腐”的核心是基层治理中政治与行政的职能区分，以及政府与社会的权利关系制度化，并使之确立在法治原则之上。
（一）改变集权式的行政压力型体制，推动府际关系法治化
层级行政包干制，必然激发层级之间的自利性趋向，这是现行行政体制必须面对和解决的问题。反过来说，无论是当今学术界和公共政策领域的各种分权主张，还是改革开放以来一直在进行的“简政放权”改革或“条块分割”的权力利益博弈，都不能解决府际之间的权力分割或权力平衡问题，因为现行行政体制的内在权力运行逻辑必然导致上下级权力之间的利益政治博弈。基层政权组织的自利性倾向是现行行政体制的内在本质特征，或者说，现行行政集权体制下的基层政权组织，行为上基于的是权力逻辑而不是法治原则。前者认为问题出在权力的分配和控制方面，后者则要从制度结构制衡上约束权力，使国家治理摆脱在行政层级之间进行难以平衡的收权与放权循环，让“小官”不能再不受约束地游走于体制内外，从而失去滋生贪腐的土壤。
改变目前的行政压力型体制，让乡镇政府直接面对基层民众，而不是被动地承受上级的行政任务，在政治上汇聚民意，行政上完成职权范围内的事情。如此便可在行政上，受国家行政体系的强有力节制；在政治上，与基层民众的利益连在一起，反映基层民众的诉求，与基层民众结成利益共同体。从发展目标来看，国家政权建设的方向就是要让乡镇政府能够同时满足国家和基层社会的需求，这也是促进基层治理现代化和提升治理能力的本来意义。
（二）推动政府制度化建设，将“小官”的权力行为置于国家与社会的制度化监督和制约之下
要解决现行体制对“小官贪腐”监管不力问题，需要从政府体系和权力结构、基层政府和基层社会乃至基层政府内部的职能分工与机构整合等方面进行改革，目标是实现政府的制度化，用制度化的政府来适应高度分化、复杂的政治社会环境，建立起专业化的结构以执行各种职能和任务。
政府制度化的结构性条件就是国家与社会关系法治化，或者说，法治化的国家与社会关系是避免权力专断与无政府状态的基本保障和社会稳定的基本条件。推进政府制度化建设，就是以宪法和法律来约束政府权力、保障个体的权利使之成为社会共同的政治价值诉求。通过建立有效的民意表达、民主协商、民众监督的机制，使基层政府更有效地嵌入基层社会的利益结构。但实现上述目标的前提是管制政府向服务政府转变，而成功的转变取决于：一是由人治政府向法治政府转变。规范权力，将权力置于法治的基础之上。二是由权力政府向责任政府转变。有责任的政府一定是有为的政府，有为的政府一定是把权力控制在为民服务而不是为掌权者服务的政府。三是由管理型政府向服务型政府的职能转变。对政府职能的任何设计，归根结底，一定是公共性的建构，这个公共性植根于公共利益和民众的政治认同之中，并且要从制度建设上把民意纳入公共政策的决策和执行过程当中
（三）推进基层社会自治，让“小官”不能包办和擅权国家与社会之间的公共事务
“小官贪腐”之所以难以遏制，关键是国家与社会之间权利关系的失范和失序。在乡村基层，公共权力恣意介入经济社会生活领域，社会自主空间受到挤压，社会组织得不到发展壮大。针对当前基层治理，基层政府创新应逐步摆脱传统政治逻辑下的行政权威强化，依靠传统经验难以应对现实的挑战，也没有多大现实意义。
推进基层社会自治是铲除“小官贪腐”的根本出路，其可以从两个方面入手。一方面，乡镇不再是集权体制的一级，而是基层民众实现权利的场所。现行的乡镇体制是集权体制的制度安排。这种体制的最大弊端在于基层民众不能通过制度化参与渠道来对政府政策实施影响。社会自治就是改变基层政府“为民做主”的治理思维，改变乡镇是生产行政力量的“权力集装器”的功能和作用。同时，让基层群众自治组织包括农村经济合作组织真正成为自治体。这不仅可以让地方民众形成生活共同体意识，而且加深了基层官员对于权力来源于民众的认知，使其不会只向上级负责而漠视民众权利。同时，这推进了民众政治参与的制度化以及监督的法治化，从而有效填补了“小官贪腐”的制度漏洞。另一方面，包括不断成长的农村经济合作组织在内的基层群众自治组织成为真正的社会自治共同体。对乡镇政府而言，兼具独立性与自主性的社会组织会形成独立的主体制约力量，而村干部或自主经济组织负责人就真正成为了自治体的法人。让社会自己组织起来，是实现社会自治的第一步，也是非常关键的一步。
“小官贪腐”非不治之症，只要从体制上、制度上进行改革，真正把乡镇政府与基层民众的关系确立在民主的、法治的基础之上，而不是惯性地加强现行体制的管控和监督力量。
乡镇政府不仅要真正成为国家的基层代理人，更重要的是将其权威确立在人民授权的基础上，使其成为基层社会利益的代言人。如此，就会让“小官贪腐”无藏身之所，就能够在根本上消除“小官贪腐”的体制痼疾和制度诱因。这样，“官是官，民是民”，国家与社会关系确立在不能越界的权利规范和法律固定之上。
转载于中国社会科学网，2015年11月20日。
http://www.cssn.cn/zzx/wztj_zzx/201511/t20151120_2706389.shtml