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腐败的制度原因分析

[日期:2013-11-07] 来源:湖湘廉风学社  作者:陈伟波 [字体: ]

  要:针对历史和现实中绵延不绝、花样翻新的腐败现象,学者们从多种角度分析了其成因,如人性、经济、文化等。但笔者认为,最根本的原因是制度,制度结构缺陷和安排的不合理等问题,为腐败滋生提供了土壤。对此,本文选择了制度分析方法。在对前人研究的制度分析框架基础上进行补充与修正后,运用该分析框架,从制度的变迁、制度制定机制、制度执行机制、制度保障机制入手,结合具体制度的设计,在比较分析中阐述制度激励功能、机会消除、约束功能方面存在的不足之处,探析我国腐败的制度成因。

 

关键词:制度分析;腐败;制度

 

一、腐败的定义

    研究腐败问题,首先必须界定腐败的概念。在本文中,腐败的概念是:公职人员不当地利用公共权力、职位和权威对社会利益进行有利于私人的分配,其基本判断标准是“公共权力的滥用”。此外,本文腐败定义的内容包括:第一,腐败的主体是国家公职人员,包括个体和集体;第二,腐败的目的是谋取私人利益,不仅包括腐败者自身或相关人员的个人不正当利益,还包括腐败行为者为小集团谋取的不正当利益,利益包括有形的物质利益,也包括精神和生理欲望的满足;第三,腐败的手段是非法运用公共权力,须区别于利用正当权力谋取个人利益的行为;第四,腐败的最终结果表现为一种行为,区别于社会制度的腐朽和社会进程中的衰败。

二、制度分析方法

制度是一个社会的游戏规则,它就是决定人们的相互关系的系列约束,它构成了人们在政治、社会和经济方面发生交换的激励结构,通过向人们提供日常生活的结构来减少不确定性。制度可以反腐败制度与其他制度,也可以分为正式制度(法律法规、组织安排、政策等)和非正式制度(道德、风俗、习惯等)。

社会的稳定和经济的发展需要良好的秩序,而制度则是通过设置了一整套的行为和事件的模式来增进秩序。社会资源是稀缺的,而人的需求的无限的。根据经济学的基本假设,人们总是想方设法地追求自身利益的最大化,那么必然会产生需求和供给间的矛盾,制度作为行为准则理性地规范着人类的行为和框定着权利的边界,使个人的选择必须受制于规则约束。正如大卫·休谟提的“无赖假设”——在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时,必须把每个成员都设想为无赖之徒,并设想他的一切作为都是为了谋求私利,别无其他目标。腐败是公职人员和那些参与腐败交易的人在追求个体利益最大化的自利动机驱使下经过成本和收益的计算后所作出的一种合乎理性的选择,而制度通过影响个人对成本和收益的计算而最终影响着个人选择。在腐败现象蔓延的问题前,制度分析的方法有助于我们更加深刻地理解腐败的原因。

制度分析的概念经历了从政治学为主到以经济学为主的演变过程。通常认为,

制度分析方法是一种从制度环境的角度对某一社会现象产生、发展的原因及其发展趋势、未来走向等进行分析的理论体系,它首先寻找产生这一社会现象的制度根源,探讨制度对这一社会现象产生、发展的功能,在价值判断的基础上,寻求促进或抑制该社会现象的制度方法。

在借鉴和完善其他研究者的制度分析框架基础上,本文将采用下图所示分析框架进行腐败的制度原因探讨。

 

第一,从制度所处环境入手,分析经济发展、社会进步及国际和国内的政治、经济、军事、科技文化等对制度的新的需求,包括对旧制度的废止、完善以及对新制度的制定。环境分析是制度需求的现实基础,也是检验制度是否完善、功能是否合理的衡量标准。

第二,分析制度体系与坏境之间的相互作用。制度体系必须适应环境的要求,既要根据现实需求不断完善制度供给,又要适应环境变化对自身做出调整;同时,作为社会运行的规范,制度对社会环境产生巨大的反作用,对人们的价值观念、行为方式和社会后果产生巨大甚至决定性的影响。社会环境向制度体系提出要求,制度体系对环境要求做出反应,以试图实现社会目标,社会环境再根据制度体系对要求做出的反应和后果以及自身的变化向制度体系提出新的要求,如此循环往复。制度体系也根据自身对环境的价值判断,主动寻求对环境的改良,发挥自身对环境的规范作用。由于制度本身具有稳定性,加上制度变迁与环境变迁并不同步,因此制度的变迁通常存在一定的滞后性。

第三,分析制度体系的基本要素。制度体系有两个层面的逻辑系统,一个是制度的分析体系,另一个是具体的制度体系。制度的分析体系包括三个基本要素:制度制定机制、制度执行机制和制度保障机制。制度制定机制根据社会环境变迁及社会现实需要而提出的制度需求,依据一定的公共价值观,遵循一定程序,从事可能的制度创新,满足社会的制度需求。制度执行机制把现有制度在社会生活中予以贯彻执行,以求实现制度的社会价值和社会目标。制度保障机制主要是监督制度执行机制对制度的执行过程,发现并纠正执行中的偏差,保证制度的正确贯彻。而其体的制度体系只是制度制定机制制定并在现实生活中发挥作用的所有制度规范总称。

第四,分析制度体系各要素之间的相互关系。制度的分析体系二大要素之间存在着相互作用、相互制约又相互补充的关系。制度设计产生于一定的社会需求,这种社会需求是制度执行所指向的目标,是制度保障的基准,它们共同致力于实现制度目标。如果这三大要素自身功能正常,且相互间的关系合理,源于社会需要的制度需求会导致制度制定机制在制度主体作用下进行有效的制度创新,该制度在制度保障机制的有力监督下,被制度执行机制有效地贯彻执行,实现制度目标。但有时这种执行并不必然带来制度目标的实现,而是偏离了制度目标。导致执行结果偏离制度目标的原因主要有两个方面,一是存在着制度缺陷,二是存在着执行缺陷。

第五,衡量制度三大基本要素是否合理与完善的指标体系。首先是制度存在和运行的成本,制度的存在可以节约成本,但如果某一制度提高了反腐败的成本,那就有必要考虑其存在的必要了;其次是关于制度制定机制,其设计须能有效预防腐败、及时发现腐败以及有力惩处腐败;再次是制度执行机制,要赋予其法定的权力和法定的地位,增强权威性。在执行过程中,要强调遵循程序原则,执行有误后,应追究相应责任。并且要使执行机制具有透明性,以便于内外界的监督;最后是制度保障机制,要赋予其权力、权威以及具备可操作性的监督程序,才能有效进行监督。另外,制度保障机制作为制度运行的控制中心,要能够维护公正,在履行职责的同时,要加强对自身的约束。

第六,制度分析方法存在局限性。该方法仅仅着眼于对制度的分析和认识,缺乏对人的影响的考虑。不管制度设计与运作如何精妙,归根到底还是需要人来制定和执行。而制定者与执行者,由于认识能力、知识水平、思想道德、工作能力等因素的差异,都会影响制度的运行。腐败滋生与相应的制度土壤,但有可能存在于背后的是人这一因素。因此,在运用制度分析方法研究制度时,需要避免对人的这一关键变量的忽视而产生的偏颇之处。

在上述制度分析框架基础上,本文将主要分析正式制度,按照与腐败的关系,可具体划分为反腐败制度与其他制度。从制度基本要素入手,结合具体制度形式,依据相应的评价指标,在比较分析中,理解制度激励机制、机会结构、约束机制对个人选择的影响,以及由此产生的腐败根源。

三、腐败的制度原因

(一)制度变迁

制度变迁过程和技术变迁过程一样,存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一途径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。究其原因,是对利益和所能付出的成本的考虑。对组织而言,一种制度形成后,会形成某个既得利益集团,他们对现在的制度有强烈的要求,只有巩固和强化现有制度才能保障他们继续获得利益,哪怕新制度对全局更有效率。对个人而言,一旦人们做出选择以后会不断地投入精力、金钱及各种物资,如果哪天发现自己选择的道路不合适也不会轻易改变,因为这样会使得自己在前期的巨大投入变得一文不值,这在经济学上叫沉没成本

总体来看,我国制度变迁很大程度上受制于利益既得集团,制度的变迁呈现出渐进性甚至是原地踏步式的循环。“渐进式”的制度改革,这有利于防止制度剧烈变革带来的动荡,但与此同时也提供了腐败的留存空间与时间,也决定了腐败的渐进性,在打破旧体制、建构新体制的过程中,各种形式的腐败也逐步显现。人们习惯于等待腐败的出现甚至严重化后才进行制度反思与修正,因此不少反腐制度是带有临时性、应急性的运动产物,对腐败问题的解决效用有限。

(二)制度制定机制

首先,我国社会生活的许多领域还存在着制度缺乏的问题,例如目前我国还没有一套规范的制度体系来规定权力行使者所应负的责任。责任不明使得权力不作为和过度成为普遍现象,为腐败的产生提供了可乘之机。再如缺乏人大监督法、人民群众监督法等法律制度,赋予人大与人民以明确的、可行的监督依据。

其次,在现有的制度规范中,还存在诸多缺陷。例如:(1)在公务员薪酬制度,公务员报酬模式实行“一刀切”,忽视了公务员在所在地区、年龄、性别、资历和职务等方面的差异。在多次进行了薪水上调后,与其他行业相比,公务员工资水平长期处于中下水平。反观新加坡的“高薪养廉”政策,一定程度上避免了公务员因对收入分配差距的不满而产生另行开辟财源的行为。(2)在政务公开的内容上,政策中规定是“除国家规定保密以外的其他事务”,很明显这样的界定是极不明确的,规定的模糊带来的是相关执行者的自由裁量,为借助法律漏洞实行腐败创造了机会。(3)在一些廉政法规中,充斥着“不准”、“不许”、“严禁”之类的原则性规定。在这类文字表达不严谨、不确定,制度内容空洞、模糊,与实际相距较远,弹性较大,往往造成制度执行者的误解和无所适从。大量简单,抽象的规定使执行者经常不能针对具体的腐败现象,及时根据制度规范,采取有效的防治措施。

 

(三)制度执行机制

首先,在制度执行机制中存在着执行无能的缺陷。究其原因,在于只存在要执行的制度,缺乏规范执行过程本身的制度,只存在有关制度执行的权力性规范,缺乏制度执行的义务性规范。例如:(1)司法体制。在体制上,司法机关人、财、物依靠行政供给,极大的受制于行政系统;在法院上,上级法院常常“指示”下级法院如何判案,使法院审判丧失了独立性;法官无终身制与高薪作为其职业保障,不敢放心地公正执法。司法缺乏独立性,使其正常的执法难以全面、深入地开展。(2)财产申报制度没有相对独立的执行机关,各个行政机构各行其是;对于没有申报或不如实申报的,规定予以批评教育或党纪政纪处分,并不涉及刑事责任。相比于其他国家的公职财产申报制度,责任规定过轻,惩罚措施缺乏刚性,制度的约束力极弱。另外,缺乏配套的公民财产申报纳税制度、金融和不动产所有权实名制度等,难以将财产公开落到实处。

其次,制度执行机构权力过大而难以进行制约,以至于经常出现执行机构不执行、拖延执行或选择执行等弊病。例如某些行政执法部门,在行政罚款中巧立名目,随意扩大数额、中饱私囊。相反,负责进行监督的部门却权力过小,如人大、监察机关,办案时总不免受到诸多干扰。

 

(四)制度保障机制

首先,我国制度保障机制本身缺乏权威性,难以有效对制度执行进行监督;以我国的纪委为例,作为专门履行反腐职责的机构,从权属关系看,上级纪委对下级纪委多属业务指导关系,而同级党委却对同级纪委有着人事、经费等方面的领导。缺乏独立性的纪委,难以有效实行监督。其他法院、检察院及监察部门也是如此。更为严重的是,监督者自身缺乏被监督,以至于出现反贪局出贪官的现象,制度保障更加难以实现。从以往的反腐败实践来看,发现腐败是一个很难的过程,甚至是依靠情人、小偷和网络来反腐。监督机制缺乏发现腐败的动力、权力以及规范的程序,谈何维护制度的有效运行。

其次,在发现容易滋生腐败的制度及其执行缺陷时,难以有效进行矫正。当前,人大监督、行政监察等都具有这样的功能,在发现制度或者制度执行过程出现问题或者偏差,可以责令其改正或者终止。但由于权力划分不清和缺乏详细的规定,导致其纠正功能无法得到有效的发挥。矫正功能的低下会使不完善的制度适用更长的时间,而且制度被错误地执行也很难及时纠正,以至于腐败现象长期广泛蔓延。

综上所述,在制度制定的缺乏和缺陷中,在制度执行无力与制约缺位中,在制度保障机制的监督无力与矫正无能中,制度的激励功能无法发挥,约束的作用难以落实,腐败的机会得以被创造。此时的制度设计,降低了腐败成本,于是大量的公职人员们便前腐后继,祸国殃民。

四、结论

制度,多少腐败假汝之失以行。通过制度分析方法,我们可以较为详细深入的了解腐败的制度土壤。然而,制度原因仅是腐败成因中的一个关键组成。探究腐败成因,必须从多方面多角度全面分析,才能得出较为可观的结论,从而为反腐败事业的开展提供有力支撑。

 

(该文章荣获湖南省“廉洁护航中国梦”主题知识竞赛二等奖)

 

 

 


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