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田湘波:现代化特色化是廉政制度创新的两个标志

[日期:2010-01-19] 来源:检察日报  作者:田湘波 [字体: ]

    1月12日,胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上强调,“着力推进反腐倡廉制度建设”,“逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系”,“及时研究新情况、解决新问题、总结新经验,推进反腐倡廉制度建设创新”。这一重大战略思想是对党的十七届四中全会提出的要“推进反腐倡廉制度创新”的丰富和发展。笔者认为,为更好地推进我国的廉政制度创新,有必要很好把握廉政制度创新的几个理论问题。

    廉政制度创新的特征

    简单地说,制度创新是指根据某种情况对现行的制度进行创建和更新。廉政制度创新就是指根据形势的变化对现有的廉政制度进行创建和更新,也即引入新的廉政制度因素或对已有的廉政制度进行重构。按内容和性质划分,廉政制度创新可归纳为反腐组织制度创新、廉政政策创新和廉政文化领域的创新。按类型划分,廉政制度创新可以归纳为完全制度创新和非完全制度创新。按制度创新的来源,可以将其划分为引进新制度和自创新制度。 

    制度创新是廉政创新中最核心的部分。在各种类型的廉政创新中,廉政制度创新的收益最为丰厚。这不仅因为廉政制度创新决定着其他创新所依托的环境,从而影响其他创新的收益,更因为廉政制度创新可以发挥先进制度的激励功能,从而获取较高收益。 

    在实施廉政制度创新时,首先要明确创新的标志。在现实反腐政治生活实践中,制度创新主体由于对选择的制度不具有完全或充分的信息,难以判断廉政制度创新的结果与自己预期的收益是否相符。为避免信息不对称所带来的廉政制度创新行为的限制和降低廉政制度创新所带来的风险,人们往往以廉政制度模仿替代制度创新,因为被模仿的廉政制度经过别的国家或地区实践检验过,经验信息是充分的。而且,模仿者只要支付学习费用,不需要支付创新成本。因此,政府在实施廉政制度创新时,首先要明确创新的标志是什么。从深层次来说,廉政制度创新的标志有两个,即现代化和特色化。现代化就是符合当前反腐败形势需要,又能够跟上国际反腐败的历史潮流。特色化就是从自身实际情况出发,借鉴其他国家和地区的经验,找到适合自己的廉政制度模式。廉政制度创新特色化的标志就是在探索适合自身管理方法体系的同时,不搞简单的制度模仿,而是要走自己的廉政制度建设创新之路。 

    廉政制度创新具有以下几个特征: 

    第一,廉政制度创新是创造稀缺廉政制度的活动。所谓稀缺,就是某种东西的稀少或欠缺某种东西。稀缺廉政制度就是廉政制度的稀少或廉政制度的欠缺。没有哪个国家、哪个领域的廉政制度最初就是完整的体系,每一个国家、每一个领域的廉政制度体系是逐渐安排和逐步完善的。当一个国家或一个领域的廉政制度体系出现稀缺时,也就是廉政制度的需求与供给发生供不应求时,在这个国家或这个领域将会出现混乱,失去秩序,于是某国家或某领域的组织者为了维护正常的秩序便会积极主动地寻找符合大众需求的、填补空缺和弥补廉政制度缺陷的制度模型。当廉政制度稀缺达到一定程度时,能够自觉或自发地创造新型廉政制度。 

    第二,廉政制度创新是利益驱使下的活动。廉政制度创新的目的在于能获得最大利益,使廉政制度创新的收益大于廉政制度创新的全部投入,也就是要在同样的努力和付出的情况下,创造最大的使用价值。这里所说的廉政制度的使用价值是指廉政制度的适应性要强,使用性要大。对于新廉政制度急切需求的原因,是由于在现有廉政制度下无法获得潜在利益,只有将现有廉政制度体系进行重新安排才可能获得追加利益。因此,人们在利益的驱使下,向往新廉政制度,推崇新廉政制度。新廉政制度如果不会给人们带来益处,甚至可能会给人们带来灾难,大家会避而远之。人的趋利避害的本性决定了制定廉政制度、选择廉政制度、实施廉政制度必须朝有利的方向努力。 

    第三,廉政制度创新是吸收与借鉴的活动。新廉政制度的创立是在社会实践中摸索出来的,必然和以前的及现存的、国内及国外的廉政制度有千丝万缕的联系,彼此是相互影响、相互作用的。先进廉政制度的获得往往吸收借鉴了当前或现行廉政制度的优点或受到了它们的某些启示,比方说,西方的文官制度吸收借鉴了我国古代的科举制度,而我国现行公务员制度吸收借鉴了古代科举制度和西方文官制度的某些内容。其实,廉政制度创新的过程是一个学习的过程,更是去其糟粕取其精华的过程。廉政制度创新应该具备对内在制度资源的有效利用能力和对外来制度资源的借鉴能力。 

    此外,廉政制度创新是具有风险的活动,我们要在廉政制度创新过程中努力防范风险的发生。

    廉政制度创新的动力

    廉政制度创新行为有赖于制度创新主体对廉政制度变革的动力,而创新主体变革制度的动力主要来自于其对廉政制度变革后所能带来的预期效益。一般而言,廉政制度的创新动力可以分成中央政府的宏观创新动力与地方政府的微观创新动力。 

    就宏观创新动力而言,中央政府进行廉政制度创新的主要动机,是提高政治运行的效率,实现政治资源利用最大化和最优配置。一个以经济发展和廉洁政治为目的的政府,必须将制度变革作为自己的责任与行动目标,而政府进行廉政制度变革与创新的动力主要来自于国家对廉洁社会发展的主观愿望,为此政府必须主动地、积极地进行富有成效的廉政制度变革,通过微观权力运行基础的再造,优化权力资源配置来发展廉洁政治。廉政制度创新的宏观动力可归纳为:追求权力资源有效配置,提高政治廉洁度和效率。 

    就微观创新动力而言,地方政府作为廉政制度变革与创新的微观主体,其动力主要来自于对自身政治利益最大化的追求。一般来讲,当现行制度模式的运行效率低下以至于无法为地方政府带来更多收益、无法遏制腐败时,对政治利益最大化的目标追求就会促使地方政府产生制度创新的内在冲动与强烈愿望。当制度创新的预期收益大于付出的成本时,地方政府就会自发探索廉政制度创新。随着地方政府自主权的扩大,地方政府的创新动力不断增强,其原因仍然在于与地方政府廉政制度创新活动相关联的“风险—收益结构”。创新者预期,如果他们的“风险—收益”能实现平衡,并且将产生净收益,那么他们就可能活跃地开展廉政制度创新;相反,如果地方政府没有足够的自主权,创新活动的频度将会大大下降。

    避免后发地区陷入后发优势“陷阱”

    廉政制度创新存在明显的先发优势,有些地方随着较早得到自主权或自主权扩大,廉政制度创新活动总体快于其他地方,这些地方已经将廉政制度创新作为地方发展核心竞争力的重要组成部分。相对于那些较早得到自主权的地方,后进的地方在廉政制度创新方面不再具有很大的优势。因此,廉政制度创新的先发优势将明显影响地方政府在廉政制度创新中的地位。正因为如此,许多地方政府都在争取廉政制度创新的先发优势。 

    后发优势对区域发展的追赶效应能否得到体现,以及能在多大程度上实现,取决于后发地区对后发优势的利用效率。后发地区在借助“后发优势”发展时,往往可能由于认识上的偏差或方式上的失误,而落入所谓后发优势“陷阱”,致使“追赶效应”难以发挥,后发效益难以实现。 

    其陷阱来自于:其一,后发优势的“廉政制度陷阱”。所谓“廉政制度陷阱”是指后发地区在简单移植、模仿先发地区的先进廉政制度的过程中,所产生的廉政制度与嵌入环境之间的排斥性、非融合性,以及“形似神不似”的问题。其二,后发优势的“学习陷阱”。从理论上讲,通过引进先进技术与知识所带来的后发优势是递减的并将最终趋于消失。如果后发地区缺乏制度创新而仅靠学习和模仿,虽然可以无限接近先发地区,但是永远不可能赶上和超过先发地区,从而不可避免走入“引进——落后——再引进——再落后”的“学习陷阱”。 

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