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田湘波:警惕和预防我国出现“政府俘获”现象

[日期:2009-07-07] 来源:检察日报  作者:田湘波 黄炎 刘江 [字体: ]

  政府公职人员和企业相勾结,就会产生政府俘获。政府被俘获以后,政府的公权性质就会发生变化,它表现为权力机构或个人借助权力直接参与社会利润分配———这就是国际反腐败研究领域著名的“政府俘获理论”的观点。

  1971年,美国人斯蒂格勒发表《经济规制理论》,首次尝试运用经济学方法来分析规制的产生,开创了政府俘获理论。政府俘获理论认为,由于立法者和规制机构也追求自身利益最大化,因而某些特殊利益集团能够通过“俘虏”立法者和规制者而使政府提供有利于他们的规制。1999年,世界银行专家乔尔·赫尔曼和丹尼尔·考夫曼在比较发达国家和转轨国家经济运行的差异时,首次提出了“政府俘获”这一概念。所谓政府俘获,是指“企业通过向公职人员提供非法的个人所得来制定有利于自身的国家法律、政策和规章的企图”。政府俘获实际上是公权私用,即公共权力为少数人而不是人民大众谋利益的问题。

  我们研究借鉴政府俘获理论的目的在于:通过对一些苗头性问题的分析,建议有关方面在制定规制政策方案时,降低政府官员在关键经济管理部门中行使权力的随意性,减少政府官员获取不当利益的机会,从而防止政府俘获现象在中国出现。

  一些“政府俘获”苗头性问题值得警惕

  在转型时期的中国,并不存在典型意义上的“政府俘获”,但一些苗头性问题还是值得警惕的———

  一些企业通过将政府利益与其利益绑架,使政府制定有利于自身的规制政策。在现阶段的中国,不可否认,存在着一些部门利益与企业利益交织的情况。一些有影响力的企业,尤其是垄断行业的企业,利用政府相关部门的规制获取垄断利润。在一些群众反映强烈的垄断行业,我们都可以看到这种现象。

  一些企业通过控制政府部门相关官员,利用其参与法律法规规章起草的权力来影响法的制定,扭曲公共政策。现阶段,中国的很多法律虽然是由全国人大及其常委会制定颁布的,但一些涉及具体行业与专业领域的法律起草工作往往是由各部委代为履行,同时一些行政法规一般也是由部委代为起草,而部委也拥有部门规章的制定权,这就给拥有法案起草权的官员以巨大的权力空间,使其容易受到相关行业企业的“俘获”,扭曲法律法规规章的公共性。如商务部条法司原正司级巡视员郭京毅因在制定有关外资并购的法规规章及其解释过程中受贿被“双规”。他在商务部任职22年,一直参与外资方面的立法,2003年的《外国投资者并购境内企业暂行规定》正是郭京毅任原外经贸部条法司副司长时起草的。而该《规定》后来被认为对“假外资”、红筹上市模式以及“热钱”进入没有提供有效监管。因此,与一般的行政上的行贿相比,一些企业通过向公职人员行贿来制定有利于自身的规制政策的专业性与隐蔽性更强,而其危害更是无法估量。

  “政府俘获”苗头性问题对转型中国有四大危害

  当前出现的“政府俘获”苗头性问题,对转型中的中国具有极大的危害性,主要表现在以下几个方面:

  第一,扰乱市场秩序,阻碍市场在资源配置中的基础性作用的发挥,不利于中国市场经济的健康发展。公平竞争是市场经济的一个重要原则。然而在市场经济初期,制度不健全和政府职能转变不到位,还在很大程度上影响市场经济的健康运行。一些企业通过腐蚀一些意志薄弱的政府官员,使得政策倾斜与扭曲,瓦解了公平交易的基础,造成错误的市场导向,扼杀企业家的创新精神,阻碍了私人投资的热情,同时还浪费了资源,降低了效率。

  第二,削弱政府职能,阻碍政府制定公共政策和供应公共产品能力的提升,导致官员腐败。在转轨国家中,政府公职人员作为理性的“经济人”,可能会私下向企业出售公共物品以获取租金,而不会向公众平等地提供此类公共物品。如果企业通过向政府官员购买权力及保护,以保持其竞争优势,两者都可从中获得利润。如果对政府权力制约乏力,往往造成官员披着行使公权力的幌子谋取个人私利。一旦东窗事发,将使一批官员落马。

  第三,阻碍改革进程,将改革引入歧途。一些企业通过使政府设置不利于竞争的壁垒,实现其某种形式的垄断利益。而且这种企业会全力反对任何试图改善制度性框架的改革,因为这种改革将削弱他们高度集中的优势。更加危险的是,如果任这种形势发展下去,中国有可能陷入俘获经济的恶性循环,某些企业和政府官员会结成利益共同体竭力维护有利于他们的制度,反对政府政策创新和改革。

  第四,导致社会贫富分化加剧,影响社会和谐和稳定。企业一旦“俘获”政府相关部门及其官员,控制更多的社会资源,获取垄断利益,就会造成其成员收入远远超过其贡献的价值,与社会一般收入水平距离越拉越大,加剧社会不公,严重影响和谐社会的构建。

  此外,政府俘获状态一旦形成,腐败者可以利用改变社会规则的权力影响社会发展进程,使得腐败可以形成自我保护的力量,因此,消除腐败的努力将更加艰难。

  警惕与预防政府俘获的五个路径选择

  尽管中国不存在“政府俘获”现象,但如果任凭一些苗头性问题发展蔓延,其后果是十分可怕的。我们结合自己的理论研究,提出了警惕和预防中国出现“政府俘获”现象的五个路径选择:

  第一,提高政府政策决策的透明度。政治过程越透明,政府俘获的现象越少见。所以,首先要提高政府决策过程中的开放度和决策的科学度。政府在决策过程中首先应该广泛听取专家、消费者、企业三方的建议。其次是提高政府信息披露程度,尤其是披露企业与政府之间的关系,接受社会监督,防止官员与企业存在俘获关系。其三,还必须建立官员财产公示制度,要求政府官员及其家属定期公布其财产和收入来源,从对政府官员的财产监督来防止政府俘获。

  第二,增大政府俘获的难度。从制度改革入手,堵住各种可能导致规制者被俘获的漏洞或增加规制者被俘获的难度。当然,这是规制政策体制改革面临的一大难题。

  第三,改革现行立法程序,避免“部门法”的制定,创建程序化、法制化的立法制度。推行“立法回避”制度,凡直接涉及政府某行政部门利益的立法起草工作,该行政部门原则上应当回避,应由地位相对超脱的国家权力机关的专门委员会起草或委托有关方面的专家代为起草,从源头上避免法律法规沦为“部门法”而使相关官员被俘获。

  第四,进一步完善市场经济体制,鼓励公平竞争,转变政府职能,打破行业垄断、部门垄断,铲除政府俘获现象产生的土壤。要发挥市场对资源配置的基础性作用,培育和发展现代市场体系,进一步完善产权制度和市场准入规则;对垄断部门引入竞争机制,监督和约束垄断部门,减少企业的垄断利益。同时,还要转变政府职能,减少政府对微观经济领域的直接干预,减少行政性资源配置,取消过多的行政审批权。

  第五,培育市民社会,扩大公民的参政议政渠道,构建公平统一的利益博弈平台。市民社会充分发展,社会各种利益群体的相互制衡,是防止政府为某些企业俘获的必要条件。在转型时期,一些行业企业凭借特殊的地位或经济实力对政府决策产生越来越大的影响,而弱势群体的声音在政府决策中很难被平等地对待。因此,要使更多的民间团体代表弱势群体的利益,参与政策制定,为公共产品与公共服务均等化的实现铺平道路,从而有效地防止政府俘获。

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