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袁柏顺:反腐倡廉的科学化应首重制度设计

[日期:2010-06-01] 来源:检察日报  作者:袁柏顺 [字体: ]

  反腐倡廉科学化要求反腐倡廉制度设计科学化 

  党的十七届四中全会以来,反腐倡廉的科学化日益成为反腐倡廉建设的重要命题。反腐倡廉的科学化,不单纯是数字化或数量化,也并非单纯的技术化,而始终绕不过制度建设这一古老而常新的必经之路。胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上的重要讲话中,突出强调了制度建设在反腐倡廉建设中的重要性,提出要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点,以制约和监督权力为核心,以提高制度执行力为抓手,加强整体规划,抓紧重点突破,逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系,切实提高制度执行力、增强制度实效。可以说,自中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》至今,反腐倡廉建设走制度化之路,已经不是要不要的问题,而是如何走如何走好的问题。正是在这一意义上,反腐倡廉建设的科学化,首要地应该是反腐倡廉制度建设的科学化。  

  反腐倡廉制度建设的科学化,首先应该是反腐倡廉制度设计的科学化。改革开放以来,关于反腐倡廉的制度建设已经走过了不短的一段路,取得了不少积极成效。然而,时至今日,反腐倡廉的不少制度,并不能真正得到贯彻执行,没有收到切实成效。这种现象的出现,一方面有制度执行不力的问题,另一方面也和一些制度本身的设计不科学有关。所以,提高制度执行力之外,强化制度设计本身的科学性,显然是非常迫切、十分重要甚至更为根本的问题。这正如法治的重要原则是良法为治,制度的执行在很大程度上也取决于好的制度设计。制度本身的设计是否科学合理,在很大程度上决定着制度能否行得通,是否有效,能否行之持久。  

  如果说,过去的30年,在改革开放的新形势、社会主义市场经济建设的新环境下,我们的反腐倡廉工作也一度只能摸着石头过河,有着其历史必然性与合理性,那么在今天,我们已经可以而且应该对于反腐倡廉建设当中的一些制度重新作出评估,考察其科学性,尤其是那些花费了相当长期的努力仍得不到有效执行的制度。另一方面,随着我国改革开放的深入与社会主义市场经济体制的基本建立,反腐倡廉建设在不少领域需要建立新的制度,更需要我们进行科学的制度设计。换言之,无论是反腐倡廉已经建立的制度之健全,还是新制度之建立,科学的制度设计都是至关重要的。  

  反腐倡廉制度设计要遵循制度设计的一般逻辑与规律 

  制度设计虽然千差万别,但制度设计的背后往往有某种共通的逻辑与规律。是否遵循制度设计的普遍逻辑与规律,是反腐倡廉制度设计成败的关键,也是衡量反腐倡廉制度设计是否科学的重要标准。  

  制度设计的科学性首先要求综合考虑、全面规划。2000多年前,古希腊思想家亚里士多德曾经探寻过城邦生活的方方面面,但他最终认定政治制度的设计与安排是城邦生活的其他一切方面乃至城邦兴衰的根本,从而赋予制度设计以极端重要性。他认为研究政治制度,首先应该考虑什么是最为理想的制度而不考虑任何条件限制,其次应该考虑在特定现实条件下最优良的制度,然后考虑何时创制、如何创制、怎样使制度行之久远的问题。但他认为最为重要的,是要综合考虑上述因素,有关制度设计的建议必须以当代的固有体系为张本而加上一些大家所乐于接受并易于实施的改变。  

  亚里士多德谈的虽是政治制度及其设计,但综合考虑、全面规划的要求也同样适用于包括反腐倡廉制度在内的所有制度设计。在制度设计当中,最容易出现的两个倾向是片面的理想主义与现实主义。制度设计不能只求最为理想,虽高调和看似完美而不切实可行,从而陷入培根所诟病的为空想的国家制定空想的规则之困境;也不能只片面强调现实,而忘记制度应有之标准与制度设计的逻辑应有之要求;不能只要求内容科学、程序严密、配套完备,而不求切实可行;也不能只是想到其可行性,只顾迎合既存事实,而违背逻辑应有之要求。除此之外,还必须考虑到制度设计之后推行的策略,包括时机与方式。设计得再好的制度不能在恰当的时候、以正确的方式推行,会影响制度建设的成效甚至制度本身的存亡。  

  反腐倡廉制度设计本身并非没有规律可寻。人类文明发展到今天,制度设计方面已经积累了相当丰富的经验。例如,我们可以发现,成功的制度设计往往有一些共通的基本的理念。这些理念或者建立在人类对人性、权力等某种公理性认识的基础之上,如权力的易滥用性;或者建立在对人类制度设计实践的相关经验之上。休谟曾经系统地总结过制度设计的无赖假设,即为其一:“政治作家们已经确立了这样一条准则,即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时,应把每个人都视为无赖———在他的全部行动中,除了谋求一己的私利外,别无其他目的。在中国古代有先小人后君子的说法,其中包含着同样的智慧。这些理念所包含的智慧,是人类文明的结晶。反腐倡廉制度设计只有总结并借鉴人类制度设计的经验等相关政治文明,才能保证制度内容的科学性,相关程序的严密性,相关配套的完备性。  

  反腐倡廉制度设计分为体制设计与机制设计两个方面 

  一般而言,反腐倡廉制度可以区分为体制与机制两个方面。前者涉及到权力的配置,或者说权力的结构与组织;后者往往涉及到权力的运行。前者往往要求决策、执行、监督三种权力相互分立,后者要求三种权力在相互制约的同时也相互平衡并协调。之所以如此,既是基于专业分工的需要,也是对前述制度设计理念的落实。就机制设计而言,20世纪70年代以来多位诺贝尔奖获得者开创并发展了专门的机制设计理论,得出了某些原理性的认识。例如,机制设计的帕雷托改进、信息效率、激励相容三大理论,为机制设计及其有效并持久运行提供了入手门径、思考维度乃至判断制度设计是否科学的重要标准。这些理论解决了与亚当·斯密等经典作家所预设的理想状态并不一致的现实条件下,如竞争不是完全自由的、消费者没有获得全部的信息等情况下最佳机制设计的问题,成为当下相对比较科学的机制设计方法。例如,机制设计的最终标准是要实现资源有效配置,而资源有效配置可以采用帕雷托最优标准;有效利用信息要求机制运行需要尽可能低的信息成本,激励相容要求个人理性和集体理性一致。  

  在反腐倡廉机制设计当中,可以而且应该借鉴并运用上述机制设计理论。信息效率理论认为,任何一个机制的设计和执行都需要信息传递,而信息传递是需要花费成本的,因此对于制度设计者来说,信息空间的维数越小越好。激励相容理论认为,如果在给定机制下,如实报告自己的私人信息是参与者的占优策略均衡,那么这个机制就是激励相容的。在这种情况下,即便每个参与者按照自利原则制定个人目标,机制实施的客观效果也能达到设计者所要实现的目标。上述理论应成为衡量反腐倡廉制度效率、效能、效果之标准。帕雷托改进理论认为可以在总资源不变的情况下,对某种资源配置状态进行调整,使一些人的境况得到改善,而其他人的状况至少不变坏。这可以为反腐倡廉制度的调整与改进及其采用步骤与时机提供某种启示,以减少廉政制度推行的阻力与震荡,避免大起大落与反复所导致的制度权威减损乃至丧失。  

  综上所述,可以认为,反腐倡廉的科学化,应该首先重视反腐倡廉制度建设的科学化,而反腐倡廉制度建设的科学化,首先在于制度设计的科学化。唯其如此,制度才能真正有执行力,才能稳固,才能有至上的权威而对人们尤其是党政领导干部的行为产生真正有效的约束,反腐倡廉建设才能收到切实的成效,国家的廉洁状况才能得到持续的改善。  

 

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