多管齐下，共建廉洁
——试论多种途径合力反腐倡廉
摘要：构建一个廉洁高效的政府已经成为全社会的共识，为达到这一目标，必须大力推进反腐倡廉工作，而且需要从多角度入手，多种途径合力共管，本文将从“适薪养廉”、“制度葆廉”、“监督令廉” 等方面阐述多种途径合力反腐倡廉，提出一条反腐倡廉的新的综合途径。
关键词：廉洁 薪酬 制度 监督
前言
胡锦涛总书记在十七大报告中再次指出，必须进一步加强反腐倡廉工作，并提出了“一个坚决、三个更加”即：坚决查处违纪违法案件，对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息！更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。切实改进党的作风，着力加强反腐倡廉建设，加快行政管理体制改革，建设服务型政府，已经成为政府体制改革的着力点和突破口。而反腐倡廉工作的扎实推进，除了一如既往的继续坚持监督与举报并重，教育与惩处齐举，更应该将各种途径结合起来，多管齐下，形成合力，从而构建廉洁高效的服务型政府。
一、“适薪养廉”——建立适当的公务员薪酬标准
在部分廉洁政府的实例中，高薪养廉是一条重要的经验，而自从政治学者将这一名词引进大陆之后，伴随的一直是赞同者的倡导和反对者的诟病，但是，即便是最忠实的倡导者，当下也没有能拿出一套具体的，现实的，适应当前中国国情的实施方案，其中的阻力，既有来自民间的，也有来自政府机关内部的。
民间的阻力，一是对于公务员高薪的心理上的反感。一直以来，我们对于政府公务员，或者叫政府官员的主流价值观都是“多谈贡献，少提索取”的“公仆”定位，因此，高薪养廉的提法，很容易引起民间的主观反感。同时当前我们面临的一个重要的社会问题就是贫富差距正在拉大。权威机构公布，2007年中国的基尼系数：0.48，国际上通常把0．4作为收入分配贫富差距的“警戒线”，认为0．4～0．6为“差距偏大”。因此在这样的社会环境下，高薪养廉的提法，不利于和谐社会的构建。
而来自政府机关的阻力，不是是否应该实施，而是质疑怎么实施。尤其是由于地区收入消费差异引起的收入水平问题，一直是困扰我们的难题，同样的收入，在欠发达地区可能是高薪，但到了沿海大城市，可能连住房按揭都交不起。因此，公务员薪酬水平的划定，直接影响着问题的解决。
从2008年１月１日起施行的公务员法规定，公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。而改革公务员工资制度，规范公务员收入分配秩序，是贯彻落实公务员法的具体措施。温总理在2008年政府两会报告中指出：改革公务员工资制度，在清理规范津贴补贴的基础上，建立国家统一的职务与级别相结合的工资制度和工资正常增长机制，完善艰苦边远地区津贴制度，同时，国家公务员工资应该有一个统一的标准，如果经济发达地区公务员工资水平与欠发达地区相距过大，不利于人材的流动。
但是，需要明确的是，不同地区的经济发展存在差距是客观的，我们所说的缩小差距是指享受到的医疗、教育等社会服务和保障。长久来看，统一公务员工资标准是大趋势，目前则是逐渐缩减不同地区间的工资差，将工资维持在社会平均收入的中上层水平，同时应该通过完善津贴补贴制度，建立适合当前我国国情的公积金制度，从事实上缩小地区经济差异带来的实际收入不协调，即建立适应当地经济水平的薪酬标准。
二、“制度葆廉”——建立严密的权力制约制度保障公务员廉洁
贪污腐败是公共权力异化的结果，英国历史学家艾克顿曾作过深刻剖析：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”孟德斯鸠也曾下过结论：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。而阻止权力的异化，既要靠人性的完善，更要靠制度的约束，在权力之外，构建一套完善的制度体系监控和规范权力的运作模式，使掌权者“无法贪”，无疑是反腐败的一条重要途径。因此，这就要求我们以严密的制度提高公务员的的素质，从两方面入手控制官员的贪欲：一要为官之前动机纯净，二要避开污染源。从这两点出发，我们可以从以下几个方面严格控制：
1、严把用人关口，保证公务员素质。为了保证公务员队伍的廉洁高效，在公务员任用上采用公开考试、择优录用的原则，从公务员资格、主考机关的确定，到考试方法、内容、录用标准、试用期限等从立法上加以规定，对违反规定的严加处罚。
2、通过绩效考核奖优罚劣。内容包括考勤考廉考绩，以考核结论确定调薪和晋级、降级。对劣绩人员施以惩戒并规定受惩戒者的申诉，上级机关的复审、纠正、补偿和撤销处分等。
3、实行职务回避。比如对近亲和姻亲关系的公务员，双方为上下级或掌管财务的，其中一方必须调离。
4、职务轮换。为防止共同作弊或裙带关系发生，原则上规定同一职务任职不得超过一定期限，过此期限必须轮换。为此，应做好官员遴选和授权后的跟踪工作。
同时我们认识到，创制法制制度防治腐败，应以“人性驱利”及“失去自律和他律的权力必然趋向腐败”的真理性认识为参照，以掌权者完全依靠自制即能依法廉洁行使权力而根本不想搞腐败为理想目标进行设计，因而完美的反腐败制度必须具备三种功能：一是通过立法建立从物质到精神的一系列正激励制度，使掌权者即使想实施腐败行为，也会因心存优厚待遇丧失之虞而放弃贪欲。即上文第一点；二是通过立法健全完善监督制约制度以及严格的职权行使程序，使掌权者无法实施腐败，即前文述及的“不能贪”。三是通过立法完善严密刑事、民事、行政惩罚制度，使掌权者慑服于惩罚的高压不敢实施腐败。
惩治腐败不在于严酷，而在于有严密的制度。严密的惩治腐败制度能对腐败分子发挥三方面的威慑作用：一是恐惧名誉和地位丧失；二是恐惧个人既得利益的丧失；三是恐惧个人人身自由的丧失。因而惩戒制度的意义便是有效利用如此三方面的威慑效应，形成掌权者“不敢贪”的心理约束，达到遏制腐败的目的。
1、惩治腐败制度。目前我国这一制度存在的主要问题：一是查处时间长，打击不及时，冷处理为主，难以形成威慑效应；二是惩处法规的刚性不足，弹性过大，不足以利用人的恐惧心理起惩戒作用；三是在惩处中抵制不正当干扰能力弱，容易造成宽严不一、罚判混淆、是非不明的现象；四是查处程序中环节过多，互相牵制的因素过多，主管的领导过多，难以保守秘密，难以维护执纪执法人员的正当权益，容易出现挟私报复、压制正义、相互包庇、激化矛盾的情况。当前要建立卓有成效的惩治腐败制度，首先要完成对腐败行为的界定具体明确，惩罚规定刚性显著（含足够威慑力），查处程序简便、民主、迅速的一整套纪律和法规的制定工作。同时，还应真正赋予办案机构独立职权，使其能够自行决定适当灵活的工作方式，以对腐败分子形成潜在威吓。
2、职业资格的限制和剥夺制度。一般说来，一个人的择业结果与他所认定的价值目标具有一致性，同时“官本位”的思想在腐败犯罪群体中占有重要地位。因而职业资格的限制和剥夺，足以毁灭这一群体所认定的价值追求，具有较强的威慑作用。我国目前刑事法规中设定的剥夺政治权利和党员干部的“双开”，也属于资格刑的范畴。
3、财产申报制度。该制度具有较强的预防反腐败功能，强制其如实申报个人财产、来源及各种投资活动。当然，企求具有贪污行为的官员在财产申报中主动坦白罪行是不切实际的，但有了这一制度，反腐败机制便可从如下两个方面入手及时发现贪污贿赂犯罪：第一，当公职人员获得某种不正当利益时，必将极力在申报材料中隐瞒这项收入，或者以其他名义作虚假申报，发现这种隐瞒或虚报的行为相对来说比较容易，一旦发现，往往可以成为查获贪污证据的先导；第二，当发现公职人员个人消费和生活水准过于奢华时，可以对照其以往财产申报材料进行审查，也可以要求其立即申报财产收入明细帐，如不能说明巨额财产的合法来源，即可治罪。可见财产申报制度对于一些具有潜在贪污可能的官员来说，其心理威慑作用是相当强烈的。因此必须加快建立和完善与现代市场经济体制相适应的财产申报制度。
4、与公积金制度相结合的财产没收制度。如在公积金制度中，把每人月工资、津贴的一定比例部分作为公积金储存起来，职务越高，工龄越长，公积金就越优厚。一旦公务员发生贪污受贿行为，在刑事处罚的同时，公积金全部没收。由于许多公务员仅调用公积金就足以保证其优厚的生活， 自然珍惜，一旦被查处，他们反而得不偿失。可见，公积金制度有较强的心理抑制作用。但公积金是薪俸的一部分，如果薪俸总额本身不能满足公职人员的合理生活需求，数额可观的公积金自然不宜强行提取，所以公积金制度只有以相对高额的薪俸为条件，才具有促成公职人员“不敢贪”的反腐败效应。因此，公积金制度的具体落实，还需要结合我们当前的国情继续论证其可行性。
通过以上一系列的严密制度，使公务员“不必贪” 、“不能贪”、“不敢贪”，从而达到“制度葆廉”的目的。
三、“监督令廉”——建立完善的监督体制，令其廉洁
在形式上，我国监督主体是相当全面的：一是国家权力机关的监督；二是行政机关的监督；三是检察机关的专门法律监督和查处违纪党员的纪委检查委员会；四是政协、工、青、妇提出批评、建议、控告、检举的团体监督；五是基层组织和广大群众的举报、控告、批评建议的群众监督；六是报刊、杂志、广播、电视等新闻媒体的舆论监督。但在监督实效上，这些监督主体的作用远没有发挥到位。
就权力机关的监督而言，各级人大的监督作用越来越大，这是事实，但应当看到的是，一些地方的党政领导干部仍把人大对“一府两院”的监督看成是“挑刺找麻烦”。因而有些领导干部不重视、不自觉接受人大监督，少数干部习惯于个人说了算，不能容忍别人监督批评。而一些人大专职常委对监督工作也同样有畏难情绪，认为人大监督阻力大、难度大，监督多了怕越权，监督少了怕失职，甚至对一些严重违法行为也不敢理直气壮地实行监督。为此制定一部专门的人大及其常委会的监督法是极其必要的。
检察机关的法律监督机制也有待改革。检察机关具有侦查职务犯罪案件的职能，而许多职务犯罪案件与地方党政领导有着某些极密切的联系。这在目前检察机关的财政权、人事权均归当地党政领导管理的体制下的确很难行使监督作用。这是与“以权力制约权力”的原理相违背的。
根据纪律检查的现行体制，各级纪委由同级党代会选举产生，并由同级党委和上级纪委双重领导。这有利于增强纪律检查机关的相对独立性，强化纪委的监督职能。但是，纪检工作仍受到本地区利益和党委主要负责人个人因素的制约。纪检干部处于与党内腐败现象激烈较量的前沿，现行纪委的工资福利、人员编制归同级政府管辖，机关干部任免归同级党委管辖的体制，不利于纪检工作开展。因此，要加强纪检监督，就要在干部管理、案件查处、检查督促等方面给纪检机关以更大的独立权限，这是保证纪检机关更加积极主动行使党纪监督职能的不可或缺的方面。近期以上海市为试点，全国逐次推开的一种新机制：地方纪委、监察等派驻机构今后将实行中纪委、监察部的垂直领导，当地纪委、监察将不再受同级党委的领导与约束，由中纪委对其派驻（派出）机构实行统一管理，直接领导监督和查办案件，全国各地将逐步推行“直管”。这一改革将从根本上解决上述难题。
在审计监督方面，仍有一些地方把加强审计监督同加快改革、扩大开放、加速经济发展对立看待。这需要通过制度加以落实，同时，与当前经济发展形势相比较，审计力量严重不足，无暇做好经常性审计工作，不利于对经济方面权力行为的制约。
从充分发挥人民群众的社会监督作用来说，当前要建立方便快捷、形式多样、处理及时、充分保护人民群众的民主权利，防止打击报复，充分调动群众积极性的举报制度；建立对人民群众来信来访及各种举报认真核实，及时反馈的公文处理制度；建立有利于充分调动人民群众反腐败积极性的义务监督员和报告员制度；建立各级党委和政府与人民群众经常保持联系和信息反馈的反腐败问题恳谈会制度；建立重大案件群众参与查处的观察制度；建立人民群众发现日常生活中的腐败现象时对个别公务员的公开查询和得到公开答复的质询制度等。
结语
反腐倡廉工作是一项长期而艰巨的任务，需要各方面齐抓共管，切实落实，“适薪养廉”、“制度葆廉”、“监督令廉”，最终才能受到实效，从而为建立廉洁高效的服务型政府，为构建社会主义和谐社会，做出应有的贡献。
[参考文献]
《中共十七大报告》胡锦涛，2007
《制度反腐败论》刘守芬、许道敏，2006
《依法治国，建设社会主义法治国家》刘海年，1996