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美国历史上的腐败与反腐败

[日期:2006-12-24] 来源: 中国社会科学院亚洲太平洋研究所   作者:张宇燕 富景筠 [字体: ]

    依照衡量腐败程度通行的国际标准,现今世界约有10%的国家腐败水平最低,美国即名列其中(Transparency International,2005)。[1]然而,美国政府赢得廉洁而高效的良好声誉仅仅是现代的事情。一个多世纪以前,有关美国腐败的报道频繁见诸报端。贪污受贿、收取回扣、巧取豪夺、偷盗欺诈、内部人交易等形形色色的丑闻充斥着那个时期的美国社会。与今天一些被冠以“最腐败”之名的发展中国家或转型国家相比,那时美国腐败的泛滥程度和恶劣后果毫不逊色,甚至有过之而无不及。有数据表明,在1815 1975 年间,美国经历了一段腐败事件从层出不穷的高峰期到锐减并维持在一个低水平稳定期的过程。19 世纪70 年代是腐败现象的高发期,其腐败指数近乎美国进步主义时期至20 世纪70 年代之间腐败水平的5 倍(Glaeser Goldin2004)。本文打算通过对这一特定时段内美国腐败与反腐败历史演进轨迹的描述和理论分析,归纳出导致美国腐败滋生、蔓延、猖獗并最终被相对有效治理的原因或规律。本文的第一节将辨析腐败的概念和类型。第二节对美国潮起潮落的腐败历史做一番叙述。第三节探究美国腐败何以如此严重的原因。第四节提炼出促使美国腐败程度减轻并维持相对稳定的要素。最后结合美国的经验提出一些相关命题和思考。

    一、腐败的概念、类型与复杂性

    最广义地讲,腐败指道德败坏者通过运用手中的权力来获取私利的损人行为。从发生领域上看,腐败可分为公共部门腐败和私人部门腐败。许多私人部门的腐败现象为我们所熟知。私人卖主囤积居奇(亦即控制一种紧俏商品的供给而不是使用价格机制实现市场出清),寡头之间为牟取暴利而达成共谋,购买者为加塞或插队而贿赂卖主或销售代理商,利用私人关系走后门谋得一份工作等等,均属于腐败之列。尽管私人部门的腐败俯拾皆是、而且危害不小,但人们更加关心和痛恨的还是公共部门的腐败。除非特别说明,本文讨论的腐败均为公共部门腐败。

    一般认为,公共部门腐败是指公职人员为了谋取个人私利而违反公认准则(亨廷顿,1989),或背叛公众信任(Dobel,1978),或为个人利益出售政府财产或物品(Shleifer * 本研究是在中国社会科学院科研局的资助下完成的,作者对此表示感谢!

   

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    Vishny1993),从而造成公共财富的损失。公共部门腐败的主要行为者是公职人员,其中

    既包括选举产生的政治家和由政治家任命的官员,还包括公共机构雇用的公务员,如法官和

    官僚等。腐败的表现形式多种多样,主要有盗窃国库、贪污公款或在提供政府产品或服务时

    收取贿赂、徇私舞弊以中饱私囊。

    对腐败进行分类的标准很多。大体而言,它可以被分为两大类,即体制型腐败(systematic corruption)和收买型腐败(venal corruption)。体制型腐败含义为:政治行为者通过有选择性地授予经济特权或限制准入来寻租,并利用寻租巩固、加强其对政府的控制。这类腐败的基本特征是政治行为者操纵经济系统,政治过程腐蚀经济生活。换言之,财富创造者的权利时刻受到来自政治权力的威胁,以至于他们不得不投靠、依附于政治权势集团。收买型腐败含义与之相反:各种经济利益集团通过行贿政府官员影响立法司法、政府管制和政策制定,并最终服务于自身的特殊利益。此类腐败的基本特征是经济行为者操纵政治,经济利益腐蚀政治过程(Wallis, 2004)。经济学中讨论的所谓“俘虏理论”,即公职人员受贿而成为利益集

    团的俘虏,便属于典型的收买型腐败(Stigler, 1971)。从相当意义上讲,体制型腐败和收买型腐败可以被视为“腐败色谱”的两极,现实中形形色色的腐败大都两者兼而有之,区别在于哪一种腐败的色彩更浓重些。一般而言,体制型腐败色彩越重,损害就越大。和体制型腐败在名称上比较接近的一种腐败叫做系统性腐败(systemic corruption)。当腐败已经成为整个国家系统必不可少的一部分、或缺少了腐败整个行政司法系统就无法运转时,腐败就是系统性腐败。许多种腐败可以被归于其中,比如公职人员懈怠于本职工作而积极于第二职业,政府机构吃空额,医护人员向病人索取钱财等(Langseth 等,1997)。

    根据政府的受损情况,腐败还可被分为盗窃型腐败(corruption with theft)和非盗窃型腐败(corruption without theft)。在前一种腐败中,官员隐瞒与私人交易的实情并侵吞全部收益,换言之,私人为购买公共产品而支付的价格远远低于官方价格,并变成行贿支出全部进入官员腰包。在此过程中,腐败官员行为无疑于盗窃国库,故得其名。在后一种腐败中,官员索取的价格包括两部分,即官方价格和额外贿赂。其中,前者被如数上缴给政府,后者则流入个人钱袋。在此过程中,腐败官员受益,私人或社会受损,但政府收入没有减少。显然,对社会而言,盗窃型腐败为害更烈(Shleifer Vishny1993)。

    腐败的一个重要特征是非法使用公共权力,也就是违法。但在某些场合,有些腐败却并不违法。由此,对应于“非法腐败”,现实中还存在着一种“合法腐败”(legal corruption)。换句话说,从道德和对公共财富造成损害的角度看,某些官员的所作所为当属腐败行为,但实际生活中却又缺乏针对这类腐败行为的具体法律或裁定标准。结果这些腐败行为便得以游

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    离于法律管辖区域之外。前纽约州参议员普伦凯特[2]关于“诚实贿赂”(honest graft)的一系列直白大胆的言论,为类似行为提供了堂而皇之的理由。“我看见了并抓住了机会”在当时成为普伦凯特的经典辩词(Riordon, 1994)。

    腐败和道德往往针锋相对。但在某些领域,腐败与道德却彼此独立,或并行不悖。勿庸置疑,敲诈勒索当属不道德之类,然而现实中却可能出现这种情况,即被敲诈者往往是期望阻止敲诈者揭发于己不利的信息而竭力满足其索求。这时,如果被敲诈者力图隐瞒的信息是关于其腐败行为或违法行为,那么这类敲诈行为便不能被简单地归入腐败之列。另一方面,行贿行为也并不总是违反道德戒律的。比如某人以贿赂为手段阻止了警察虐待犯罪嫌疑人的残暴行为,这种做法中就含有道义的成分(Pranab, 1997)。

    二、美国历史上腐败的时间路径与表现

    美国历史上腐败丛生,触目惊心,而且从统计上看具有明显的阶段性。有学者专门考察了美国自1815 1975 年间的腐败现象。通过检索这一期间出版发行的大量报刊,同时参考联邦和各州的公共腐败审判记录等资料,他们计算出“腐败与欺诈指数”并描绘了腐败指数曲线。[3]这些指数曲线显示,美国历史上腐败高发期共有三次,它们分别集中出现于:1840年前后,指数在0.611 0.870 之间;1857 1861 年间,指数在0.711 0.837 之间;19 世纪70 年代,即共和党总统格兰特执政期间(18681876),指数创下1.03 的历史纪录。自19 世纪80 年代开始,腐败与欺诈指数逐步走低,并在1914 年前后出现0.16 的最低水平。该指数在20 世纪20 年代又微幅上扬至0.274。至20 世纪70 年代中期,美国腐败与欺诈指数基本保续稳定,大体在0.2 的水平上轻度波动(Glaeser Saks2004)。

    美国历史上的腐败现象主要表现为收买型腐败。带有浓重收买型腐败色彩的典型实例,是一种被称作“政治机器”(political machine)的政治组织和以其为中心的制度安排。这架政治机器运行的机理在于权钱(或工作岗位)交换,其发动机是在政治家或政客与利益集团或选民之间扮演桥梁作用的所谓“老板”(boss)。老板在政治机器体制中的地位举足轻重,其主要职责是为政党候选人筹措竞选经费,代为征集选票,甚至直接出马参与竞选,并在选举胜利后主导政府职位分配、或用政府掌握的经济利益和好处来犒劳追随者。政治机器兴盛于19 世纪晚期至20 世纪20 年代。它不是按照正常的法律程序、而是通过老板和各利益集团的幕后交易来运转的。鉴于地方政府的职位均由竞选获胜者控制,故公职人员大都与当政者有着切身的利害关系。由庞大的官僚体系负责执行以恩惠换选票的具体操作,乃政治机器

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    的另一大特征。在这一过程中,选民期待政府维护自身利益、提高福利水平,政党则以利益分赃为诱引招揽选票,官僚为保住饭碗或扩大利益而介入其中,老板及其帮凶游刃于三者之间。由于利益均沾,这种收买型腐败在全美甚嚣尘上。至1890 年,政治机器已控制了美国20 个大城市中的一半以上,并支配着当时绝大多数的美国城市政府。美国历史上最著名的、也是影响最大的政治机器,非纽约市的坦慕尼协会莫属[4]

    在三个高峰期内,政治机器制造出的腐败形形色色。对19 世纪下半期美国腐败事件描述最为详尽的文献,当首推斯蒂芬斯所撰写的《城市的耻辱》(Steffens, 1904)。综合其他学者的著述后,我们可以大致将当时美国的腐败归为行政、司法、立法腐败三种类型。

    行政腐败主要有以下几种表现形式:

    一是,分配公共职位。每一个被政治机器掌控的城市,都拥有众多政府部门和成千上万可以被用于犒劳或施惠的工作职位。仅就纽约市而言,19 世纪7080 年代由该市的政治机器坦慕尼协会所垄断的市政职位多达4 万。不仅如此,机器老板还牢牢控制着市议会席位和地方检察长的任命权。(Steffens, 1904

    二是,偷窃国库。政治机器具有自我保护的优势,即在方便公职人员攫取好处的同时,还使这种攫取变得更加安全和隐蔽。有了这种庇护,一些利欲熏心的政治家和官僚便敢于铤而走险,贪污受贿。前纽约市议员和国会议员(18531855)威廉·特威德(William M. Tweed,18231878)任坦慕尼协会老板期间(18681871),纽约市腐败达到了顶峰。据不完全统计,他直接或间接盗取国库的金额不少于3000 万美元(按1870 年美元价格计算),甚至高达2 亿美元(Mandelbaum,1965)。无独有偶,经证实,同时期的匹兹堡市检察长莫兰德和他的助手豪斯侵吞了近30 万美元的公共资金,其中11.8 万美元以支票形式转给了该市政治机器老板威廉·福林(Steffens, 1904)。窃取国家财产的另一种形式是违法出租自然资源的开

    采权。典型实例是哈丁总统执政期间(19201924)的茶壶顶丑闻(Teapot Dome Scandal)。内政部部长福尔于1922 年分别把怀俄明州茶壶顶和加州爱尔克山的海军石油保留地秘密出租给石油大亨。两笔交易都没有采取竞争性投标方式。经调查发现,福尔共收取了40 多万

    美元作为促成两笔交易的“劳务费”(U.S. History by Online Highways)。

    三是,泄漏与利用内部信息。公职人员牟取暴利的另一个途径是泄漏内部信息或直接利用这类信息进行投资。而此类行为往往是现行法律和规定无法控制的,属于前文所述“合法腐败”中的一种。任何与城市建设规划有关的内部信息,如高架桥的搭建、高速公路的铺设、街心公园的改造等,都可以被政治家和官僚肆无忌惮地加以利用:预先廉价买入附近地皮,在市委员会将计划公布于众、该地皮价值攀升后抛售,以套取巨额收益。前纽约州参议员普5伦凯特多次公开宣扬上述行为的“诚实性”与“合法性”,并认为通过低买高卖方式获取的投资收益是市场对政治家投资能力和远见卓识的犒赏和回报。但实质上,这与绝大多数被指控为偷盗城市财富的政治家的生财之道——利用内部人信息获取土地、稀缺物资的巨大买卖差价——如出一辙(Riordon, 1994)。

    四是,在政府采购过程中巧取豪夺。其典型表现是,以签订政府工程项目采购合同的形式将巨额财政支出转移给私人企业。格兰特总统时期(18681876),政府与Credit Mobilier公司签订修建铁路的合同总额高达9400 万美元,而实际花费仅为4400 万美元。除此以外,在公共产品的采购方面,腐败现象也层出不穷:许多城市的财政资金被存入与政府关系良好的商业银行;城市医院的药品和贫困居民的救济物资供应权被特定企业垄断;街道清扫、垃圾收集等市政服务被外包给指定承包商,其中,见不得人的赃款或回扣都进入了腐败官员们的腰包(Glaeser Goldin2004)。

    五是,违规出让特许经营权。通过出让特许经营权从私人企业获取贿赂和回扣的现象,在19 世纪末的美国政府官员中是司空见惯的。圣路易斯一家名为“市郊铁路公司”(SuburbanRailway Company)的总裁查尔斯·特纳被证实向该市上议院和下议院的立法者行贿14.4 万美元以获取价值为300 万美元的特许经营权。除市郊铁路公司外,圣路易斯的“中心有轨电车”以及费城有轨电车的特许经营权也被政府官员作为致富捷径加以滥用。而这类钱财只是政府官员得到的第一笔酬劳。通过不断向新公司发放竞争性特许经营权,这帮官员还“导演”了多起公司间的兼并与反兼并战,从而坐收渔人之利(Steffens, 1904)。

    六是,实施弹性管制。在管理被禁止或受限制的行业时,公职人员通过向私人集团大开方便之门聚敛了巨额财富。19 世纪末至20 世纪初,美国许多城市政府对赌博、烈酒和性服务场所的建立实行管制。在纽约、费城、圣路易斯、明尼阿波利斯、匹兹堡、芝加哥等大城市普遍存在公职人员课征行业准入费的现象。其中,纽约和明尼阿波利斯的市政官员和警察公然收取贿赂;而在费城,这种索取则较为谨慎,即由一些“财团”来承担好处费的征收工作,继而将其分发给政府官员。这种辛迪加似的腐败网吸纳了大批参与不法钱财收集和分发的政府官员,而作为网结的“财团”即是上述腐败集团的中间人,又称经手人或承办者(Klitgaard,1988; Steffens, 1904)。向政府官员支付行业准入费不过是一块“敲门砖”。为坐享垄断租金、防止竞争对手进入该行业,私人企业会源源不断地向官员们支付回扣以促成于己有利的政策或规定的颁布与实施。此外,在联邦酒精缴税率被大幅提高期间,许多酿酒商为偷税漏税大肆贿赂财政部官员,并以远低于票面价值的支付获取纳税凭证(tax stamps)。据证实,在格兰特总统执政期间百余名财政部官员因涉嫌受贿被定罪,这就是美国历史上著6

    名的威士忌酒帮事件(U.S. History by Online Highways)。

    美国的司法腐败和立法腐败与行政腐败相比毫不逊色。

    19 世纪末至20 世纪初的美国,通往司法公正的道路被金钱和权力堵塞。政治机器影响并操纵着各州和地方法官的选派过程,并把持着法官席位的任命权。于是,许多法官纷纷沦为政治机器的帮凶或傀儡,而不再是司法公正的代言人。由坦慕尼协会老板特威德挑选的纽约州最高法院法官卡尔多佐(Albert Cardozo)就是多次司法腐败案件的主谋之一。在其包庇下,上百名与特威德集团有瓜葛的罪犯被减刑或赦免(Callow, 1966)。此外,工商业巨贾通过行贿立法者、法官和陪审团干涉判案过程的事件也屡见不鲜。19 世纪末,由洛克菲勒家族创办的标准石油公司(Standard Oil Company,即美孚石油公司的前身)不惜采取各种手段,如恐吓或收买相关证人、重金贿赂法官并向其施压、偷窃或破坏证据等,来阻止竞争对手获得巨额赔偿金(Lloyd, 1894)。这一时期,美国司法腐败事件频繁发生且大有愈演愈烈之势。最为突出的例子是格兰特总统时期的Credit Mobilier 公司丑闻。联合太平洋铁路公司(Union Pacific Railroad)主要的股东、马萨诸塞州众议员爱米斯(Oakes Ames)1867年组建的Credit Mobilier 公司从联合太平洋铁路公司和联邦政府诈骗数千万美元。为阻止政府调查和介入,爱米斯通过分发铁路股票疯狂贿赂国会议员,并成功地将司法部门的审查拒之门外。据证实,当时的美国副总统科尔法克斯(Schuyler Colfax)收取了大量铁路股票;此后当选为美国总统的詹姆斯·加菲尔德也卷入此交易中。尽管该丑闻造成的直接经济损失高达2000 万美元(按1870 年美元价格计算),但美国司法部门并没有起诉爱米斯的腐败行为。这场沸沸扬扬的丑闻以不了了之告终(U.S. History by Online Highways)。

    在美国历史上这一深度腐败时期,遭受腐蚀侵害的不仅是行政和司法领域,立法机关同样不曾幸免。通过控制议会选举和操纵立法程序,腐败集团从事罪恶勾当时就愈发无所顾忌,并且为其腐败行径披上了光明正大的“合法”外衣。19 世纪70 年代初,纽约州和纽约市的议会选举处于坦慕尼政治机器老板特威德的绝对控制之下。他们篡改得票数字,更换候选人姓名,把事先商定的人员推进议会。运用胡萝卜与大棒并举的策略,特威德在纽约州立法中取得重要胜利,并促成新城市宪章的批准执行。由此,特威德集团的权力极度膨胀。在这帮强盗的运作下,众多纽约市政工程项目的提案批复畅通无阻;一系列欺骗性法律协议被恣意捏造;而利用立法或政府管制规章条列收取巨额回扣竟成为堂而皇之的“正业”。这一时期,私人利益集团的冲突与争斗更让腐败的立法机构丑态百出。19 世纪末,为了争夺厄利铁路公司的控股权,纽约中央铁路公司的铁路巨头范德比尔特与厄利铁路公司巨富古尔德展开了一场激烈的拉锯战。就经济实力而言,两人旗鼓相当,他们对纽约州立法机关的影响亦此消7彼长,最终竟导致了一场立法危机。随着权力争夺的日趋白热化,被逼无奈的纽约州参议院和众议院的立法者最后决定公开拍卖政策法规。由于古尔德集团的出价更高,代表其利益的议案[5]得以顺利通过并被写入该州法律。范德比尔特对厄利铁路公司的控股计划终成泡影(Josephson, 1934; Steffens, 1904)。

    三、19 世纪末至20 世纪初美国腐败现象高发的主要原因

    从根本上说,美国这一时段的腐败滥觞于经济对政治的支配,即商人集团对官僚集团的收买和控制。它们之间的关系类似于经济学中的“委托—代理”关系。政府之所以成为被俘获的对象,主要是因为它手中握有大量公共资源,其中包括财政预算支出、诸如土地和矿产等公共财产、非中性的法律规章制度的设立等;同时,运转政府的公职人员在分配公共资源的过程中拥有一定的自由裁量权。作为一个等级结构,政府各层次的公职人员之间存在着严重的信息不对称,从而使对其的有效监督变得困难。所有这些,都为商人集团掌控公职人员以牟取私利提供了强大的刺激。

    具体说,19 世纪末至20 世纪初美国社会之所以腐败多发,是与美国南北战争结束后的诸多特定历史因素或条件分不开的。

    1.经济的高速增长、政府规模的急剧膨胀及地方政府支配公共资源权力的加强,是导致腐败的重要原因(Glaeser Shleifer2003)。1870 1913 年间,美国GDP 总量增长了2.4 倍,占世界GDP 总量的份额从8.9%猛增至19.1%。这一时段人均GDP 分别是1820187019131950 年间的1.39 倍和1.12 倍(麦迪森, 2003)。按1879 年美元计算,美国工业总产值从1859 年的8.6 亿美元增长到1899 年的62.6 亿美元(冈德森,1994)。与此同时,政府收入和国债发行量大幅增长。按2000 年美元计算,19 世纪70 年代美国人均财政收入是60 年代的2.45 倍。政府举债总额在19 世纪40 年代至70 年代间扩大了近15 (Wallis, 2000)

    经济规模的扩大意味着公职人员在腐败交易中可攫取的财富必然增长。而政府对市政规划的大规模投资又为公职人员创造了大量以权谋私的机会。此外,美国地方政府对经济和社会的行政管理亦逐步加强。一批规章制度的颁布与实施刺激了公职人员寻租的动机,并增加了其操纵经济活动的可能性(Glaeser Shleifer2003)。

    2.腐败高发的另一导因是与工业化进程相伴的迅速城市化,具体表现为大批移民涌入美国城市。至1900 年,美国城市人口从1860 年的600 万增至2400 万。其50 个主要城市中的移民人口已占城市总人口的四分之一;在有些城市,这一比例甚至高达48%(Brown, 1992)8新移民急切需要摆脱卑微的身份,因此,他们更多关注的是能否通过选举这一权力或利益再分配过程来改变自身命运,而不大在意政府官员的诚实品格与廉洁作风。在他们眼中,效忠那些代表自身利益或能够给自己带来实惠的某个人,高于效忠那些抽象的法律条文和道德准则(Hofstadter, 1955)。新城市移民的这种趋利心理随即被政治机器加以利用。以就业机会、住房以及公民证为诱饵,政治机器轻而易举地收买了众多选民,并借此维持并巩固了自身的执政地位。此外,正是由于吸收大批新移民,一些原本无党性的组织迅速蜕化成政党分肥的操作机器。坦慕尼协会从一个慈善机构向政治机器蜕变的主要原因,就是大批爱尔兰移民的加入。另外,该时期挤入政府部门的移民人数不断攀升。而与此相伴,道德水准低下、意志品格孱弱、责任意识淡漠,便成为这一时期公职人员的普遍特征。对此,托克维尔的描述精到且颇有预见性:这些民主国家中贫穷的公职人员对金钱的欲望大大胜于贵族政府的政务工作人员,从而前者陷入贪污腐化泥潭的概率也就要比后者高得多。

    3.在19 世纪末的美国,金钱腐蚀权力的发展势头愈发不可遏制。实业和金融巨头聚敛了大量财富。在1832 年,总资产超过10 万美元的制造公司仅有106 家,且大部分制造商所雇佣工人的总数不超过50 人。至1917 年,278 家公司的资产超过2000 万美元,而雇佣人数增长了数十倍之多 (Chandler, 1977)。大公司与政府的财富悬殊程度从下述例子中可见一斑。19 世纪80 年代末,波士顿中等规模铁路公司的雇员人数约为1.8 万,公司年收入400万美元,雇员的最高年薪达3.5 万美元。相比之下,马萨诸塞州政府则逊色得多。其政府雇员总数仅为6000 人,年财政收入勉强达到70 万美元,最高级别年薪也不曾超过6500 美元(Hofstadter, 1955)。1900 年,美国2%的人口垄断了近60%的国民财富(钱满素,2001)。凭借手中的金元,他们疯狂“收购”公职人员持有的政治权力。结果,美国政府不但在财力上黯然失色,而且其治理能力和意志也软弱涣散,难以与之抗衡。社会成员间财富分配的极度不均,导致了贫富阶级之间或不同阶层与行业之间讨价还价能力的严重失衡。当“强盗贵族”们侵犯弱势群体权益时,他们往往可以通过买通法官或操纵司法程序而逍遥法外。于是,在金钱的利诱下,治理者最终沦为那些慷慨行贿的被管制者的俘虏,从而使“强盗贵族”们逃脱了本应履行的赔偿责任,而弱势群体的应得利益却无从保障(Menes, 2004)。

    4.这一时段内美国法律法规的不健全或相对滞后,也是不能不被提及的。这种不健全和滞后,与该阶段经济与社会的迅猛变迁形成了鲜明对照。彼时的美国法律,针对腐败行为设置的相应惩罚措施过于宽松。这样,当贿赂数额巨大、被揭发的几率很小、惩罚措施又非常温和时,权钱交易式的腐败行为必将扩散蔓延。另外,当时的法律同样缺乏对公职人员某些腐败行为(如泄漏内部信息)的裁定标准,处理具体案例时对尺度的把握弹性又很大。结9果,公职人员通过滥用自由裁量权从公共资源中、或公共资源的分配过程中牟取私利的空间得以膨胀,其腐败行为亦逐渐变得肆无忌惮。

    5.在马克·吐温记录的“镀金时代”,整个社会风气都被拜金主义所弥漫。“当时一般人的特点是不顾一切和腐败,而改革者的特点则是孤立。政客把贪污受贿、巧取豪夺视同男子汉气概,而把政治中的‘好’人视为纨绔子弟,反常的怪人”。强盗贵族穷奢极欲,争奇斗富,并成为社会效仿的榜样。而社会对穷人却没有任何同情。贫穷的生活就意味着一片漆黑。安全的惟一保障就是财富,穷人惟一的出路就是获取金钱。这样的一种社会氛围至少为腐败的土壤提供了养料。

    四、促使美国摆脱腐败困境的诸因素

    通常意义上讲,提高腐败交易的成本、减少腐败行为的收益,将有效地抑制腐败。公职人员面对的腐败交易成本包括以下五个方面:法律的惩罚、公检法的查处、党派或利益集团间的利益冲突、新闻媒体的披露、公共力量的监督。

    健全法律和司法体系是防止腐败的重要制度保障。1883 年美国国会通过的《彭德尔顿法》(Pendleton Act)确立了一套以功绩制为核心的文官选拔和奖惩机制,打破了政治机器垄断职位任命权的局面,从而重挫了分赃交易者的嚣张气焰。此后,为保证政府廉洁、防止金钱对选举的渗透和腐蚀,国会相继通过了一系列与抑制腐败密切相关的法律,比如禁止公司向联邦公职候选人捐款的法律(1907 年)、竞选经费公开法(1910 年)、联邦反腐败行为法(1925 年)和禁止联邦文官参与政党活动的哈奇法(1939 年)等(刘绪贻、李世洞,2002)。这些法律反映出廉洁而高效的政府应遵循的三个原则,即高度透明性、强烈的责任感、权力限制(limits)。随着美国对政府道德标准的不断修订,其所谓“现代公共道德管理体系”亦开始逐步走向成熟。

    对腐败行为的制约有赖于法律规章制度的不断完善,更离不开监督执行这些法律规章的独立机构。在美国,负责调查和起诉公共腐败行为的联邦刑事机构,有司法部公共廉洁处(the Public Integrity Section of the Department of Justice)、联邦调查局和独立检察官;非刑事公共廉洁机构包括司法部律师办公室(the Office of Legal Council)、政府道德办公室(theOffice of Government Ethics)、监察长办公室(Inspector General Offices)和白宫律师办公室(the Office of White House Counsel)等(周琪,2004)。20 世纪以来,近80%的公共腐败案件是由联邦检察机构依据《腐败行为法》(National Corruption Practices Act)提出诉讼的10Corporate Crime Reporter, 2004)。可见,联邦检察机构对各州和地方官员腐败行为的稽查和侦破工作还是卓有成效的。

    势均力敌的党派之间出现利益冲突并形成的相互制衡与监督,客观上成为抑制腐败的有效途径之一。通常意义上讲,现行腐败体制的既得利益者不会生发变革现状的需求或动机。真正意义上的挑战者来自那些不能从现行制度中受益、却试图以改革为旗号重新确立权力分配机制的利益集团。政治上的竞争以及支配政治竞争的强大利益集团,使他们均产生了以腐败罪名指控反对派或潜在挑战者的动机,从而在客观上提高了隐蔽性腐败行为被曝光的可能性。与此同时,政治利益的冲突也会激励法官严厉处罚政治对手构成犯罪的腐败行为。举例来说,共和党政治机器任命的法官即使是腐败共谋者,仍可能给民主党腐败官员定罪。甚至在十分腐败的司法体系下,法官仍具有把异己政党的腐败官员绳之以法的主观意愿(GlaeserGoldin2004)。

    被称为“第四权力”的新闻媒体在美国反腐败斗争中发挥了相当重要的作用。19 世纪末,随着印刷技术的改进,报业成本大幅度降低,而城市的扩张和人口的增长则使报纸需求量迅速增加。这一时期,美国新闻媒体在财政上逐步脱离对政治机器的依附,独立性日益增强。1870 年,独立性城市报纸的比例仅为11%。至1920 年,这一比例上升至62%Gentzkow,2004)。新闻媒体不再是政党、行业、地区等特殊利益集团的工具,而视自己为社会良心的代表,努力表现出与它们泾渭分明的立场。在遏制腐败的过程中,通常是由新闻媒体对腐败事件或腐败人物的披露为先导。新闻媒体的穷追不舍和深度挖掘,一方面促进了公民道德意识的觉醒;另一方面对潜在腐败官员产生震慑作用。它们对政治丑闻的揭露和批判,还往往导致政治家竞选败北、引发检察机构进一步调查介入。1876 年的总统竞选中,共和党候选人不敌民主党的主要原因之一,就在于媒体将格兰特总统的Credit Mobilier 公司丑闻公之于众。而媒体对茶壶顶丑闻和特威德集团腐败行径的揭发和谴责,无疑推动了联邦监察机构的相关调查。就抑制腐败的效果而言,一股强有力的公共舆论监督力量有时比严酷法律的作用更为显著。众目睽睽之下,政府官员明目张胆地利用职权寻租或创租的行为必将有所收敛。公共监督力量主要指由公民自身或宗教领袖等组成的具有意愿、且敢于直面谴责腐败的社会群体(Corporate Crime Reporter,2004)。随着美国经济的发展和国力的积累,国民教育水平和素质普遍提高,公众参与政治生活的热情高涨,公民道德意识和社会责任感不断增强。19 世纪80 年代兴起的平民党运动呼吁政府采取措施保护弱势群体,以使其免受工业巨头的侵害。这场运动促使政府对大企业的非法侵权行为实行有效控制。19 世纪80 90 年代席卷美国、声势浩大的工农运动,无论在深度还是广度上都超过了18301877 年间所发11生的分散的罢工运动和佃户的反抗斗争,这大大遏制了公职人员和产业巨头的腐败行为(津恩, 2000)。进入20 世纪,以消除政府腐败、改善政府管理、扩大公民政治参与为宗旨的进步主义运动掀起了公共部门的改革浪潮,地方事务由选民公决决定、参议员直选等制度的确立,均对推动美国政治的进一步民主化、降低公共部门的腐败程度发挥了重要作用。所有这些,对美国反对腐败政治产生了较大影响。

    除了提高腐败成本外,降低腐败预期收益也是遏制腐败的一大手段。

    以限制或避免腐败萌生为目的的制度设计,乃是使腐败收益减少的一个重要渠道。腐败收益取决于政府产品的稀缺性和公职人员的自由裁量权。如果同质的政府产品或服务由多个代理人提供,且他们是非共谋的,那么政府产品和服务的稀缺程度就会降低,公职人员的自由裁量权也就相应减弱。引入一种旨在利用政府内部压力抑制腐败的竞争性官僚系统,是达到上述目的的关键因素。在这种系统下,每个人都有权获得某种利益,且公职人员很难在不被发现的情况下给某些人以超过其应得利益的好处(Rose-Ackerman, 1999)。在美国,公民的护照、驾驶执照和营业执照并不是稀缺资源。如果一位官员向合格的申请者索取贿赂,申请者会自然地产生举报该官员索贿事实的动机,因为他完全可以向其他官员重新申请并获取同质的服务。在这种情况下,由于腐败动机的产生受到抑制,贿赂自然大幅度减少[6]。设立公职人员管辖范围的交叉重叠区域,是缩减其自由裁量权的又一个有效办法。如果每个公职人员掌控的是一个界限鲜明的势力范围,且在这个范围内他们拥有生杀予夺的权力,那么腐败的社会危害便将达到最大值。公共权力的交叉重叠便是针对这种危害而被设计出来的,它们既可以是纵向重叠的,也可以是横向交叉的。从某种意义上讲,尽管由此引起的交易成本会增加,但权力的重叠与交叉将大大减弱公职人员与私人利益集团讨价还价的能力(Rose-Ackerman, 1975)。在控制非法毒品的政府行动中,美国地方、州和联邦政府权力的纵向重叠和地方各行政机构的横向交叉有效地抑制了警察腐败的发生率(Pranab, 1997)。赌徒或毒贩子们在试图收买警察时不会给某一个警察大笔贿赂,因为管理他们的警察不只一位,任何一个警察都不能完全保证他们的安全。

    联邦政府对州、地方政府自由裁量权的限制及监控力度的加强,极大地抑制了腐败的蔓延。从经济效率上讲,集中型收租机制优于分散型收租机制,因为前者产生腐败的可能性低于后者(Pranab, 1997)。倘若联邦政府的实力软弱或权力分散,地方的财阀势必猖獗,群龙无首、掠夺无度的现象将难以遏制。经济学意义上的财阀割据必然使经济无效率问题变得更加尖锐(Olson, 1993)。与之相反,联邦政府对地方政府控制能力的加强必将限制其自行设租、从私人企业处索贿的空间。19 世纪末至20 世纪初是美国联邦管制兴起时期。联邦政12府在影响、甚至控制银行业、保险业、运输业、食品和药业竞争以及各州间贸易等方面的权力急剧膨胀,并取代了州和地方政府成为经济运行的主要管制者,同时也成为社会福利和失业保险等公共救济的主要提供者(Fishback, 2004)。联邦政府相对集中财权并加强对经济的管制,令地方上气焰嚣张的腐败遭受重创。

    政府对稀缺性公共资源的管制和分配容易导致腐败的发生,而将一些被禁止或限制的活动合法化,亦即对腐败预期收益釜底抽薪,则是根除这类腐败最直截了当的方式。当一种经营被宣布为非法时,为保证自己能够继续从事该行当,企业易产生行贿动机,而公职人员也拥有了操纵法规索贿的机会。此时,与法律执行过程中各环节相关的公职人员都可以分一杯羹。可一旦该经营得以在正常或合法的状态下进行,行贿的必要性便丧失殆尽,与之相系的索贿自然无从谈起。在美国实行禁酒的1919 年至1933 年间,非法生产和兜售酒类猖獗一时,执法官员的贪贿之风也愈刮愈烈。而当政府最终解除该禁令后,相应的腐败现象也就销声匿迹了(Rose-Ackerman, 1999)。

    新兴经济利益集团(比如制造商)的崛起和壮大,大大加快了美国反腐败进程。与房地产开发商、酿酒商和有轨电车公司业主等既得利益集团不同,制造商集团没有同市政府共谋勾结的愿望。相反,他们站在了改革阵线的前沿并构成了一股重要的反腐力量。究其原因,制造品的销售市场不囿于特定城市或某个州,而是延展至国家甚至国际市场;而在操纵国内市场和国际贸易方面,市政府鞭长莫及。因此,即使制造商给予城市官员数量可观的贿赂,后者也不能在增加利润上助其一臂之力。对制造商而言,至关重要的就是市政府能够高效而廉洁地管理城市,缩减行政管理费用(Menes, 2004)。这股反对力量在追求利润最大化的过程中,自然而然地把减少腐败、敦促市政府创立和推行有利于经济增长的制度与政策作为自己的职责。考虑到城市的财富积累或财政收入在相当程度上仰赖制造商销售利润这一事实,即便是腐败的市政府也会因从财富的增长中获益而避免对制造业实施破坏性政策。从一定意义上讲,这也为制造商力量的壮大营造了有利的环境。

    五、几点思考

    透过经济学逻辑去回顾和审视美国一个多世纪前的腐败史,本文解析了腐败滋生及蔓延       的因素,描述了美国腐败得以抑制并稳定在较低水平的背景和制度安排。从中,我们可以领       略腐败及其相关问题的复杂性,并约略地提炼出一些需要检验的命题。

    其一,腐败乃人类社会的伴生物,可以说无所不在。作为一种社会疾病,它又随着时间13的推移时而严重时而轻微。今天所谓政治清廉的国家或地区,其中包括被标榜为“最成功国家”或“国家楷模”的美国,在历史上大都有过一段极其不光彩的腐败史。换言之,仅就腐败而言,国家间的区别不在于有无腐败或谁的腐败更严重,而在于严重腐败出现的历史时期和形式。腐败种类很多,但基本的只是两类,即体制型腐败和收买型腐败。无论形式如何,腐败之本质都相同,即官僚集团和商人集团之间控制、被控制或达到某种均衡时的关系。其二,猖獗于美国的腐败,还不是简单的官商沆瀣一气、狼狈为奸,而是政府公职人员几乎完全从属于大商人集团,或曰政府、议会和司法之存在,目的仅在于为资本或商人提供必要和适时的服务。这属于典型的收买型腐败。可以这样说,美国把收买型腐败发挥到了极致,在随后的日子里腐败还确实得到了比较有效的治理。或许从中可以引伸出一个命题:和体制型腐败相比,收买型腐败虽然罪孽深重但却易于治理,且有一定的时间性。更进一步,政府的基本类型也可以被简约地归结为体制型政府和收买型政府。显而易见,那时的美国政府属于后者。

    其三,腐败高发的时间、地点和领域,大都有规律可循。在第一次世界大战前的美国历史中,腐败最严重的时期恰恰是经济高速增长的时期。具体说,美国腐败现象的高发期和工业化和城市化进程加速、人口流动和市场规模迅速扩大、资本急剧膨胀和大财阀涌现、政府规模小和治理质量差等因素,呈现出很强的相关关系,或许也存在某种因果关系。其中特别值得一提的是,市政工程建设、新兴产业部门和与之密切相关的土地批租及特许经营权发放,往往成为商人集团和腐败分子贪婪目光聚焦的对象。

    其四,美国工业化和城市化的实现与收买型腐败达到高峰或收买型政府大行其道,在时间上重合的如此之“完好”,大致说有两种猜测性解释:或许那只是历史的巧合,或许其中还隐藏着某种深层的寓意。巧合可以置之不理,寓意则需要挖掘。由此推演出的一个重大命题是:收买型腐败或收买型政府是否是美国完成工业化和城市化的先决条件?换言之,两者在时间上重合的这一历史阶段是否可以被省略或跳跃?从其它已经实现了工业化的资本主义国家之历史看,似乎还没有成功省略或跳越的先例。

    其五,美国的腐败由猖獗走向温和、并长期稳定在一个较低的水平上,原因很多,比如各种遏制腐败的法律得以通过、城市化进程的放缓、政府规模和实力的增强等,但根本原因恐怕还在于冲突的利益或利益集团间的竞争,其中既包括垄断财阀间的激烈争夺,又包括公共部门间的制衡掣肘,还包括当时愈演愈烈的阶级斗争,以及新闻媒体作为一个拥有独立利益之集团的出现。换言之,影响腐败成本和腐败收益、或影响腐败之相对价格的关键变量,在于势均力敌、分庭抗礼的冲突利益之产生和维持。这又可被视为一个有待检验的命题。14其六,由包括立法、司法和行政在内的广义政府垄断性地掌握并分配公共资源、提供公共物品、实施政府管制,通常被认为是产生腐败的温床。然而,美国走过的却是一条从小政府到大政府、政府对社会经济生活介入日益深广、同时腐败现象滋生蔓延却越来越受到抑制的道路。对此我们可以提出的一个命题是,从收买型腐败走出来的政府,其权力的扩大和强化意味着与收买者利益之冲突的加剧,意味着冲突利益的相互制衡。如果扩大和强化了的政府权力伴随着治理质量的提高,亦即公正地管制、立法和执法,保障契约和个人权利,则随繁文缛节、机构重叠、推诿扯皮、官僚主义等而来的交易成本之上升也会被容忍。

    其七,治理腐败是一个过程,需要时间和等待时机。如果腐败的严重程度和工业化城市化速度之间的相关性命题被证实,如果人均收入和平均受教育水平的提高是减少腐败的长效药,如果惩治腐败的社会共识有赖于重大突发事件,如果消除腐败的成本在一定历史时期高于腐败减少带来的收益,那么腐败治理问题在一定程度上便转换成耐心、甚至容忍问题。从经济学上讲,理想的状态是让治理腐败的成本和收益在边际上相等,而非彻底铲除腐败。

    其八,对美国历史上那个极端腐败时期给出一个简单评价并非易事。总体看,历史学家的批评、抨击居多,对强盗贵族和贪官污吏的道德谴责俯拾皆是。不过相反的声音也始终存在。一些研究表明,如果不在创新上下功夫,强盗贵族就不可能取得长期增加财富的机会。尽管这批人的全部活动并不是明显地有积极意义,但其实际贡献看来是有益于社会的(冈德森,1994)。至于腐败官员,由于信息不对称、契约(法制法规)不完备的普遍存在,“合法腐败”与“诚实贿赂”便随之为他们的恶行开脱了部分责任。其九,重大的、突发的历史事件,往往会导致影响深远的变革。加菲尔德总统被暗杀催生了《彭德尔顿法》,19 世纪末20 世纪初美国发生的几次经济危机引发了大规模工人运动和所谓“进步主义”运动,促成了一系列反腐败法及相关法律和机构的出台与建立,并最终孕育出了美国较为完整的反腐败体系。这其中颇有点听天由命和物极必反的味道。▲

    注释:

    [1] 据透明国际(Transparency International)公布的2004 年度全球腐败报告,在被调查的146 个国家中,美国的清廉指数排名第17,得分为7.5(满分为10 分);中国排名第71 位,得分为3.4;孟加拉和海地并列为腐败最严重国家,得分为1.5。清廉指数(Corruption Perceptions Index)是通过汇总并分析被调查国商界、学术界和风险分析人士对腐败的感知程度得出的。

    [2] 乔治·华盛顿·普伦凯特(George Washington Plunkitt, 18421924)是纽约市民主党政治机器“坦慕尼协会”的重要人物之一,掌握该协会长达25 年之久。在担任国会议员和纽约州参议员期间,他曾极大    地推动了当时一系列重要公共工程项目提案的通过,其中著名的有纽约市远郊公园、哈雷姆河快速路,华    盛顿桥,155 街高架桥和自然历史博物馆的扩建项目。关于此公及其所作所为我们后文还会提到。

    [3] Glaeser Saks 以“腐败”、“欺诈”作为关键词检索了纽约时报和Ancestry.com,统计包含出现这些词的文章数或页数,然后,分别用“一月”、“政治的”作为缩减字在结果中再度检索,计算并绘制出三条“腐败与欺诈指数曲线”。第一条指数曲线的资料来自纽约时报,后两条均依据Ancestry.com 的检索结果得出。

    [4] 坦慕尼协会(Tammany Hall)的前身是由穆内(William Mooney)于1789 年在纽约市创办的一个    爱国慈善机构。1817 年后,由于大量爱尔兰移民的加入,该组织操作机制逐步转变为通过筹集选票以换取    好处。1830 年该组织总部在坦慕尼大厅正式成立,并成为民主党政治机器。从1855 年至1925 年,纽约市    由坦慕尼协会掌控。如果允许坦慕尼协会作为一个公司登记,然后把它的一切合法和非法收入集中起来作    为红利分给它的股东,那么,它的股东收入就将大于纽约中央铁路公司股东的收入(Steffens, 1904)。20    30 年代由富兰克林· 罗斯福总统支持的改革派市长Fiorello la Guarida 大大削减了坦慕尼协会的权力和    影响。作为一个城市组织,坦慕尼协会又苟延残喘了几十年,并最终于20 世纪60 年代在改革派市长John V.    Lindsay 的打压下解体。

    [5] 该议案包括以下三方面:使厄利铁路公司以可转换债券(convertible bonds)形式发行的股票合法化;    厄利铁路公司管理层有权发行可转换债券;禁止属于范德比尔特的纽约中央铁路公司兼并厄利铁路公司。

    [6] Shleifer Vishny 给出了政府产品市场的三个基本模型:一,完全垄断型市场,即国王、独裁者或    单一执政党负责组织市场,并能确保出现贿赂时充分保护公共产权不受侵犯。二,独立寡头型市场,即不    同代理人提供彼此独立的产品或服务。此时,由于产品和服务具有不可替代性,每个代理人都可以任意设    定贿赂价格。倘若代理人的权限大到足以设立新规则或制度来收取贿赂,那么社会损失将不可估量。三,    垄断竞争型市场,即不同代理人提供同质产品和服务,彼此之间是竞争而非共谋的。在这种情况下,贿赂    将大幅减少、甚至为零,即公共产品提供者之间的竞争抑制了腐败动机的产生(Shleifer Vishny, 1993)。

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