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我国每年因腐败造成损失至少数千亿

[日期:2006-11-24] 来源:湖南省廉政研究基地  作者:田湘波 [字体: ]


  制度设计层面的缺失

  税务部门腐败现象的发生,有各种各样的原因,其中税务管理体制的弊端是一个重要原因。从制度设计层面来看,主要有如下几个方面的缺失。

  税务机构设置不科学。

  我国现有的税务机构设置情况是世界上所独有的:在中央,国家税务总局是集管理国家税务与地方税务于一体。在地方,国税系统与地税系统机构是分设的。设在地方的国税部门,地方政府无权管,中央有权管,但却往往鞭长莫及。由于审计管辖权的划分,地方各级审计机关不能对地方各级国税系统实行审计,而审计署和各地特派办由于力量有限也不能对地方同级国税机关实行有效的监督。这样造成了两个后果:一是地方同级财政预算执行审计,收入来源、审计资料残缺不齐;二是留下了监督空档,容易滋长部门违纪和相互攀比,进而给地方同级财政预算执行审计的处理带来了难题。这种体制为少数腐败分子滥用职权提供了土壤。从1994年中国实行分税制以来,国税系统腐败大案要案的频频出现就证明了这一问题。河北省国税局原局长李真因受贿814万元被判处死刑;江西省国税局原局长滕国荣受贿12万多元,被判处有期徒刑7年;陕西省安康市国税局原局长李玉贵贪污受贿19万元,被判处有期徒刑12年;广西柳州市国税局原局长、党组书记杨立峰因贪污、挪用公款、玩忽职守、上千万元财产不能说明来源,被判处无期徒刑……这些案件往往涉案人多、面广、金额大,说明国税系统的贪污腐败问题不容忽视。

  从地方税务机关的体制来看,由于地方党政对其进行直接领导,所以行政权力介入执法过程,容易影响税收执法行为的公平公正。其一是政府权力的介入,多以指令性计划、会议纪要、挂牌保护等形式出现;其二是政府官员权力的介入,多以官员个人的名义明示或暗示;其三是系统内部管理人员权力的介入,多以直接或间接的形式。地方政府违规甚至违法干预,是实现依法治税面临的最大障碍。从我国查处的多起税收大案、要案来看,就有地方政府权力参与,国家公务人员与犯罪分子相互勾结、共同犯罪的特点。

  税法体系不健全。

  国家税收立法不健全,也给税务执法带来诸多问题。目前,由于我国现行的税收法律,只有一部程序法和两部实体法,至今没有《税收基本法》,其他都是以法规或规章的形式发布,不仅法律级次低,而且部分法规政策经常变化,使税收执法始终处于一种动荡多变的状态,大大削弱了税收的执法力度。严格意义上的税法,是指通过立法程序制定的税收法律,包括《税收征管法》、《个人所得税法》等。而在实际税收征收工作中,所依据的往往是那些大量存在的具体解释。具体指导税收征管工作的规定不够严谨,给执法人员的“灵活”解析留下了较大余地,从而为其创造了腐败的机会——没有人比公职人员本人更熟悉其职责范围内存在的制度缺陷。纳税人为了达到少缴或不缴税的目的,不惜采取请客送礼等不正当手段,而税务执法人员利用这些“制度缺陷”搞腐败几乎不需要承担什么“风险”。于是,大量的舞弊行为能够蒙混过关,同时亦助长了税务公务腐败之风。

  由于我国至今还没有《税收基本法》,各级政府及税务机关在税收管理中的权力与义务缺乏具体的法律规定,尤其是治税权力边界不清,超越权力和滥用权力的行为频频发生。税收决策没有明确的科学程序与权力制衡机制,使一些地方政府税收行为的“黑箱”操作成为可能。

  税务稽查无独立性。

  税务稽查,就是专门负责对纳税人的申报纳税情况进行审查,从中发现纳税人申报和纳税方面存在的问题。同时考核税款征收和管理的工作质量以及廉政、工作作风等情况。新的征管模式要求税务稽查实行选案、检查、审理和执行环节“四分离”。但目前由于税务稽查人员少(地方县局情况尤为突出),而工作范围又较大,从工作环节和人员上均分离不彻底,在实际运行中起不到互相监督、互相制约的作用,严格执法难以保证,在一定程度上为有法不依、有章不循、以税谋私等腐败现象的产生提供了条件。

  监督机制不健全。

  在各种类型的税收监督过程中,不同程度地存在着监督者与被监督者的关系尚未理顺的情况。

  管征权力集中、职责权限不明、监控不力、人事制度不健全等弊端仍不同程度地存在,特别是在税收管理的重要环节、重要部位,如增值税一般纳税人认定、减免缓缴税款审批、发票领购、定额核定、办理出口退税等,缺乏规范的管理和严格的监督。如按税收有关政策规定:对定期定额户如果经营收入所应纳税款超过其定额20%而企业没有申报的,就可以定为偷税。但如果选案部门不选,稽查部门未提出申请,就不能发现这个问题,造成国家税款流失。

  监督机制有内部监督和外部监督两个方面。从前者来看,税务机关内部各部门之间、各项工作之间相互监督制约的机制不健全,监督力度不够,权力行使的最终点和最高点监督制约不到位,难以形成良性循环监督的机制。从后者来看,人大、检察、法院、财政、审计、公民和舆论监督等在一定程度上尚未到位。

  有关税务部门腐败现象的存在,与制度执行层面的一些漏洞也有着千丝万缕的联系。

  税收计划考核体制的缺陷。

  目前,我国税务系统进行政绩、人事等考核时,引用税收计划是否足额、超额完成来

  作为主要的考核指标,从而削弱了税收计划的真正作用。在现行税收计划的制定尚欠合理,执法监察不力的情况下,这一考核方法的采用,不仅导致税收大量流失和腐败的产生,还导致国家运用税收政策调节经济职能的弱化。

  从当年计划的制定方法看,我国目前税收计划采用的是基数法,而并非零基预算,即税收计划分配额=基数×系数+(-)特殊因素。基数为基期年1月~10月实际收入加11、12两月的预计数得出;系数只是粗略地考虑各地经济税源情况,再人为地划分为几个档次;其他特殊因素由于种种限制也难以考虑全面。每年国家税收是计划加增长的模式,每年向国家交纳税款,按照上年的计划加上一定的增长比例。税收计划的制定者是税务部门。一旦确定税收计划,就使计划成为下年度的征收任务,所以,税务部门在主观上必然希望计划任务越轻越好。反映到其在制定计划时,则是想方设法降低计划任务,以便于自身下年度任务的完成。

  税收计划原本要体现对税收工作的指导性和参考性,而现在同时把它作为考核指标,税收计划的实现与否,直接关系到税务干部的年度考核、职务的升降和奖金的发放,所以税务部门在制定税收计划时慎之又慎,组织税收收入,入库尽量往后移,以降低预算基数。在与上级税收计划任务的分配上讨价还价,计划就低不就高。因此,税收计划的实现存在很大的回旋余地。尤其是实行分级财政体制后,市、县、乡三级对税收收入任务的逐级考核力度逐年加大,有的甚至以保稳定保平衡为由不惜层层加码。这就容易形成税源形势好,税务机关要适当控制当年税收增长的幅度,不想收,不严查,以便为下年组织收入打一个好的基础。一旦税源形势不好,税务机关就要接受各级政府的领导督查,千方百计组织收入,有时出现人为的虚收探收现象。不少税务部门为了完成税收任务,采取“变通”手段“拉税”或“引税”,把本不属于本所管辖的税款通过各种途径拉到本所来交,给拉税人提成。这使得一些税务人员借机以税谋贿,以税谋利。

  由于税收收入计划的不合理性,区域与区域之间税源变化的差异性,各级政府对税收收入任务层层加码的不确定性,致使税收执法行为的严肃性扭曲。这也给以税谋私、权钱交易者以可乘之机。

  税收计划的刚性远远大于税收执法的刚性,使税收执法变得无足轻重。税务部门在具体组织税收征管时,在确保任务完成的前提下,按计划数额进行包税。随意缓税、欠税、减免税的现象较为普遍,并积极“涵养税源”,同时尽量避免应收尽收,以避免下年税收计划分配基数的加大,进而避免下年任务的不能足额完成而影响自身的年度考核、奖金等一系列切身利益。这就使得有的地方收过头税和贷款缴税,向税收中掺水;有的地方却有税不收,压低任务,压低基数,“放水养鱼”变成“弃网休渔”,严重干扰了依法治税工作。

  这一人事考核方法弊端不小。一些地方税务部门之间的卖税现象屡有发生,部分超收的税务局将超收部分税收收入转到某些欠收的税务局账下,一则降低了本局的基数,有利于减轻下年度任务;二则确保对方本年度任务的完成,间接地确保对方的年度考核、奖金发放,借机从对方获取私利。更为严重的是税务与财政勾结,通过两者之间的账面划转,虚增税务局的收入,对虚增部分财政通过虚列支出加以掩饰,从而达到税务局超额完成任务,获取超收分成和巨额的年度奖金。对于财政局的配合,税务局当然是投之以桃,报之以李。这种被系统内部称为“跑片子”的现象,安徽蒙城事件就是一个典型案例。

  同时,一些税务部门只要求完成税收任务,至于应征收多少税款、所收税款是否全部上缴入库少人过问。在税款入库部位,容易滋生腐败的表现形式主要有三种:一是转引税款,如将甲地税款划转到乙地入库;二是改变税种混淆税款入库级次,挤占中央和上级收入;三是将应缴税款改为罚款收入纳入地方财政。这就导致发票在管理、使用和开具上出现问题,甚至有些税务部门收税不给纳税人开具完税证、违反税收法规擅自降低税率,从而导致税收执法权的部分失控。

  税负不均,评税标准控制在少数人手中。

  由于税制存在缺陷,一些行业间和地区间存在税率不同的现状,评税标准掌握在少数税务干部手中,有的人便凭借手中的权力以权谋私,以税谋贿,捞取个人好处。我国制定的税率在世界各国中并不低,但在实际征收中,征收率却相当低,特别是采取定税或包税制的个体私营企业和部分集体企业以及一些新兴行业,由于经营情况十分复杂,确定税负缺乏科学有效的手段,同行业之间即使同等规模,有时税负差异也相当大,带有很大的随意性。加上采取定税和包税制的企业税负是不公开的,这给一些营私舞弊者以可乘之机。有路子的只要关系好就可以少交甚至不交税。还有些征管单位为挖税源竞相降低税负。

  自由裁量权太大。

  自由裁量权太大主要表现在政策性减免税、税率的确定、罚款数量确定等方面。有的税务干部擅自“减、免、缓”税,中饱私囊,使国家税款大量流失。少数税务干部在税收征管、稽查工作中,不认真执行国家税收法规,随意越权为纳税人减、免、缓税或办理出口退税。一位税务干部说:“税率变动有一个范围,如地税中的营业税有一个5%~20%的变动,税务干部可在这个范围内选择。罚款1倍~5倍也可自由选择。假若一个公司欠了许多税,局长有权注销该公司,税也就免了。”有的税务干部在查出纳税户偷逃税问题后,搞大事化小,小事化了,最后往往是私了;有的为纳税人“出谋划策”钻税收政策空子,达到不交税或少交税的目的;有的借管理个体户税额的权力,自行为其调整税负等等,从中获取好处,谋取私利。

  税收稽查是当前税收执法权力异变的重点部位,也是当前监督制约税收执法权的突破口和关键环节。税务稽查部位的权力异变主要表现为税务稽查人员擅自核减查补税款,该罚不罚或少罚税款,该收不收或少收滞纳金以及只查不调账、不入库等四种形式。

  从外因来说,法制不健全所造成的缺陷,表现在对犯罪预防方面立法不多,现行法律法规中对罚款或行政处罚的弹性过大,导致税收执法自由裁量权和随意性过大,为一些掌权者以权谋私提供了可能。如征管法上一些诸如“五倍以下的罚款”和“一万至五万的罚款”等等。

  从制度层面堵住漏洞和隐患,是防治税收流失性腐败的必要前提。

  建议国税机构与地税机构合在一起。

  为了防止国税机关的权力膨胀,为了加强对国税机关的监督,国税机关应与地税机关合在一起。我国是单一制国家,国税机构与地税机构都属中央,不应分设两个机构。为了制约地方政府对税收的干预,应明确规定人大的“钱袋权”。税法的创制、政府财政收支都应由人大来决定,从而有利于改变目前政府既是会计又是出纳的体制弊端。

  逐步改革和完善税收计划考核体制,建立以税收征管质量为主的考核体系。

  近年来,任务治税给各级税务机关带来巨大的压力。应在改革税收计划管理体制的基础上,建立以税收征管质量为主的考核体系。依法治税强调的是对税法执行的考核,因而税收工作的评价应当是以税法的执行情况作为主要的考核内容。要重新界定税收征管目标,考核指标。要逐步改变税收计划考核体制,由单纯的任务考核变为以征管质量指标考核为主、任务考核为辅,由任务治税逐步走向依法治税。应当强调税法的刚性,弱化和淡化税收计划的效力及其影响。对于严格按照国家税收法律、政策办事的,给予奖励、晋升,反之,即使任务完成得再好,也不能给予奖励。为便于考核的可操作性,可采用:照章纳税水平=实纳税额/应纳税额,作为主要的量化考核指标。

  以税收征管质量为主要考核指标,要明确两点:其一,“为主”并不是“惟一”,收入的考核仍应是重要的方面,否则就失去了税收工作的财政目标;其二,“为主”就是首先要考核税收征管的质量,考核税法是否被准确地执行。这就需要建立一套科学的考核指标来评价税收征管质量及税法执行情况,如税务登记率、纳税申报率、错征率、漏管漏征率、行政复议改正率、行政诉讼败诉率等。

  完善税收法制,建立健全税收法律体系。

  这是推进依法治税的基础。为了使税收征管有法可依,许多国家制订单独的税收基本法,将税收征管的基本内容以法律的形式固定下来。同时很多国家也注重保护纳税人的权利。有的还把纳税人的权利写进了宪法。

  加快税收法制建设步伐基本建议是:建立以税收基本法为母法,税收实体法、税收程序法相配套的税收法律体系。尽快制定和出台税收基本法、组织法,对税款征收中的随意性行为进行规范和约束,对税收政策的制定和出台予以明确,对各级行政机关违反税法的行为用法律手段加以制裁,确保税收法律上下贯通。其次制定更多的实体法,将各税种的征收《条例》由法规改为法律。在我国现行的各税收实体法中,除《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》外,其余税收法规具有与法律同等的效力,但从实际情况来看,这种有税无法的状况在一定程度上降低了税收的强制性。故国家应尽快将一些可以预见并长期适用的税种完成立法程序。同时,要严格规范政策文件管理,清理与税收法律相抵触的规章。最后,要进一步完善税收程序法。

  集体研究定税,制约自由裁量权。

  应当本着公开、公正、公平的原则,实行集体定税制度。对大要案件和重要事项的决定,成立审议、复议等委员会,吸收相关人员参加,进行集体议事和联审会签,着重限制税收执法的自由裁量权。税政管理人员在企业主管部门和政府等有关部门的配合下,对所辖范围内的税源情况展开深入调查,在准确掌握税源的基础上,实行集体定税,克服以往定税中由于主观随意性造成的定税额畸高畸低和人情税问题,做到公平税负。要规范地方政府和基层税务部门的行为,严格税收优惠减免权限,统一税制,禁止以财政返还、以税款奖励纳税人、承包税款、高开低征等变相减免方式进行所谓的“引税”,变“任务治税”为依法治税。

  严格执行税收法,增强税收执法刚性。要解决和防止随意私自减税免税、人情税、关系税、该管不管、该征不征、该罚不罚、该加收滞纳金不加收滞纳金、滥征、乱罚和执法随意性大等问题的发生。对发现的问题,要按照有关的规定,实行责任追究、奖惩兑现,以解决税收政策执行不到位,执法刚性弱化的问题。

  健全举报制度,受理匿名举报。

  原辽宁省鞍山市国税局公务员李文娟在举报了鞍山市国税局人为地少征国家巨额税款等违法和违规不法行为之后,两次被辞退,并被劳教一年。这一事件中说明我国证人、举报人保护制度存在欠缺。

  掌握腐败案件线索是做好案件查处工作的前提。要扩大案源就必须紧紧依靠群众的参与和支持,建立健全人民群众来信来访制度和举报制度,设立举报箱和举报电话,明确受理群众举报的部门,制定奖励、保密等措施。要深入到纳税户中,从纳税人和职工群众反映强烈的热点问题中发现问题。

  要经常听取人大、政协、民主党派和群众团体及有关方面人员的意见,从中发现案件线索。要建立健全办案例会制度,经常排查违法违纪案件,抓住重点问题,及时立案检查。

  同时,要对举报的案件马上进行落实,要切实保护举报人的权利,使举报人无后顾之忧。在目前部分人士对实名举报尚存顾虑的情况下,应规范受理匿名举报。

  税务稽查应具有独立性。

  完善税务体制,将征税管理权与检查权彻底分开,使税收征管权合理分化。应当建立类似中国人民银行体系的跨地区的大区税务稽查分局(税务总局设税务稽查局),真正体现税务机关的依法行政和独立执法,也可以从根本上将征收、管理、稽查等权力分离,真正达到相互监督制约的目的。将过去按企业类型区分税务稽查职能范围的模式,改为按稽查程序建立选案、稽查、审理、执行四分离的新型稽查体系,取消专管员管户制度,做到“选案不查案、查案不审案、审案不结案”,形成税务执法的内部制约机制。要严格落实税务稽查“四分离”,使每一项执法权和管理权都明确地落实到具体岗位上,建立和形成岗位之间、上下级之间、部门之间相互监督制约的机制,形成执法有依据、操作有程序、过程有监督、责任有追究的内部监督制约机制。

  要从根本上规范税收执法权。一是实行科学选案制度。通过建立计算机网络实现与征收部门联网,多层次、多角度地获取纳税人的经营信息资料,找出准确的选案疑点,避免选案工作随意性大、准确率低、经常出现“漏网之鱼”的情况。二是实行检查计划制度和税务交叉检查制度。三是实行稽查案件集体审议制度,以保证对案件处理的公正性和公平性,杜绝“关系税”和“人情税”的产生。四是实行稽查员等级制度。五是进一步规范稽查执法程序,完善稽查告知制度,实行税务稽查监控管理制度、税务稽查责任制度、税务稽查复查制度和错案追究制度。通过这些制度的实施,增强稽查人员的工作责任心,使稽查人员“心中有法,言必循法,行必守法”,提高稽查队伍的整体执法水平,防止稽查人员执法的随意性和“为税不廉”行为的发生。

  阳光办税。

  公开办税是遏制以税谋私的有效手段。实行“阳光办税”、公开办税,包括税收法律、法规、办税程序公开、纳税定额公开、减免税公开、税收票证使用公开、税或费标准公开、税收人员职责和权限的公开、违章处罚和办事结果的公开、廉政纪律和税务工作道德规范的公开、税收执法监督的公开、一般纳税人认定公开、出口退税审批公开、欠税清理公开、滞纳金加收公开、校办福利企业退税公开等,增强税收工作的透明度,不给以权谋私者可乘之机。各级税务机关应当定期将纳税稽查、办税服务厅和各种形式的办税场所等方面公开,使税务机关接受纳税人的监督。

  要引入现代信息技术,拓宽对税务干部的监督渠道,加强对税务干部工作圈、生活圈、社交圈的监督。

  加快税收信息化建设,堵塞管理漏洞。

  当今许多国家设置了计算机控制中心,并在全国各地形成联网,与其他各部门进行信息交换,形成比较广泛和严密的税收监控网络。如美国从上世纪60年代起开始在税务系统中采用计算机技术,目前形成了由东海岸国家计算中心和按地区设立的10个服务中心组成的电子计算机系统,负责完成纳税申报表处理、年终所得税的汇算清缴、纳税资料的收集储存、税收审查稽核、票据判读鉴定、税收咨询服务等工作。这不仅可以提高税收征管效率,而且还可以强化监督管理机制,减少税务人员参与违法行为的机会,有效地防范和打击偷逃税行为。征管手段的改进,既是提高征管质量的有效途径,又是防止以权谋私的重要措施。包括行政管理、税收业务、决策支持、外部信息应用等所有职能的功能齐全、信息共享、监控严密的税务管理信息系统,把税务管理的各个环节都纳入到统一的征管软件中,以尽量降低人为因素的干扰,实现“机器管人”。

  此外,还要建立和强化内外部监督制约机制,预防税务人员职务犯罪。

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