李一帆：反腐倡廉制度化的指南

　　《实施纲要》12个方面的创新，比较完善地勾画出我国反腐体系建设的蓝图，下一步的关键在于，如何严格按照图纸施工，做到不偷工减料，不走形变样。

　　由中共中央颁布实施的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，是党中央贯彻落实党的十六届三中、四中全会关于建立健全惩治和预防腐败体系的重大战略决策，是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的根本性举措；是对“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉十六字方针的具体化。《实施纲要》有11000多字，分8个部分21项，反腐倡廉政策制度创新方面的内容非常丰富，主要集中在以下12个方面：
　　一、《实施纲要》明确提出“用发展的思路和改革的办法防治腐败”。这个观点，在中央文件中正式明确下来尚属首次。这一政策原则的确立表明党中央找到了解决腐败问题的根本途径和办法。中国之所以有今天这样经济繁荣、社会稳定的良好局面，主要是得益于“发展的思路和改革的办法”，反腐倡廉问题当然不能例外。可以预期，随着《实施纲要》的贯彻落实，包括党的领导体制和工作机制、国家权力机关的体制和机制、行政体制和机制、司法体制和机制、经济体制和机制等各领域各方面的改革都必将深入推进。随着各项改革的深入并不断取得成效，滋生腐败的土壤将逐步被铲除，腐败生存的空间将尽可能压缩，惩治和预防腐败的体系将日益形成，防治腐败的成效将随之显现出来。总之，把以发展为目的的改革作为建立健全惩治和预防腐败体系的重要方法和手段，这是《实施纲要》最高明的一招。
　　二、《实施纲要》强调：“反腐倡廉教育要面向全党全社会”，“大力加强廉政文化建设”，“把思想教育、纪律教育与社会公德、职业道德、家庭美德教育和法制教育结合起来”，“积极推动廉政文化进社区、家庭、学校、企业和农村”。这些要求，以中央文件的形式明确予以规定，是前所未有的，是反腐倡廉教育思路和方法的重要创新。古今中外的实践证明，最有成效的教育，取决于两个必要条件：一是从娃娃抓起，一是在全社会形成浓厚的文化氛围。
　　三、《实施纲要》明确提出“加快廉政立法进程，研究制定反腐败方面的专门法律”。这一要求，给我们发出了明确的信号，表明党中央已把制定反腐败方面的专门法律的立法工作纳入了重要议事日程。再联系《实施纲要》强调的“到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架”这一目标来看，反腐败专门法律出台的时间将不会很遥远，而是近5年之内（即2010年之前）的事情。从理论界、法学界和实际工作者的呼声来看，首选法律很可能是《廉政法》、《反贪污贿赂法》或《监督法》。尤其是《中华人民共和国廉政法》，中央纪委法规室已组织进行了专门的调研。
　　四、《实施纲要》明确提出“探索制定公务员从政道德方面的法律法规”。这表明党中央积极借鉴国外的成功经验，着眼于从法律的层面来解决公职人员尤其是领导干部廉洁从政的自律问题。实事求是地说，反腐败三项工作中，效果比较不好的就是廉洁自律问题。其原因是多方面的，其中对领导干部廉洁自律的要求大都体现在领导的讲话或层次较低的通知或规定之中，而缺乏法律的硬约束是主要原因之一。因此，把那些长期以来行之有效的廉洁自律规定和要求上升为法律，用法律来规范公职人员尤其是领导干部的从政道德，约束其从政行为，是非常必要的。
　　五、《实施纲要》明确要求：“建立和完善党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见等制度，逐步推进党务公开。建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制。扩大在市、县实行党代会常任制的试点。完善重大决策的规则和程序。”这些要求是专门针对党的领导体制和工作机制的改革提出来的，有许多创新的内容。这些要求的精神实质就是要大力发展党内民主。例如“推行党务公开”问题，虽然理论界早有讨论，但由中央文件明确规定，这是第一次。当前，政务、厂务、村务三公开工作的效果还不尽如人意，有的地方、部门或单位还存在着摆样子、走过场，只公布一些无关紧要的事项，而关键事项却不公开等问题。同时公开的程序、内容和形式也还很不规范。这些问题的存在，在某种意义上说，与没有实行党务公开有关。所以，实施党务公开事不宜迟，必须切实抓紧抓好，稳步推行。
　　六、《实施纲要》强调：“积极推进干部人事工作的科学化、民主化、制度化进程，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选举权和监督权。”“规范和全面推行党的地方委员会全体会议无记名投票表决下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选制度。”“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。”“领导班子成员个人向党组织推荐领导干部人选，必须负责任地写出推荐材料并署名。对选人用人失察失误的，要依照有关规定予以追究。”这些主要是针对领导干部选拔任用工作而言的，有的是重申《领导干部选拔任用工作条例》的规定，有的是创造性的新规定。用人问题是最容易滋生腐败而又最难以调查处理的特殊问题。从现实生活中跑官要官、买官卖官、“带病”提拔的严重现象来看，切实加大对这方面问题的惩治和预防力度非常必要。党内外群众对解决这方面问题的呼声也非常之高。上述办法和措施的提出，说明党中央对这个问题是高度重视的，对解决这个问题的决心和信心是坚定的，而且所提出的这些措施办法也是切实可行的。
　　七、《实施纲要》明确要求“完善行政执法责任制和评议考核制。制定行政效能投诉、行政过错责任追究办法。”“健全司法工作规范和违法司法行为责任追究制度。”这些要求的提出，表明党中央十分重视对行政机关和司法机关的监督制约。从必须承担责任的角度切实加强对行政机关和司法机关的监督制约，对于防治行政和司法领域的不正之风和腐败问题，是切实可行之举。
　　八、《实施纲要》强调：“建立健全金融账户实名制、现金交易限制及反洗钱制度、征信管理制度。建立对大额资金外流有效监控的预警机制和金融信息共享制度。”这些制度的建立健全，对于及时发现和查处经济腐败案件有着关键性的作用，每一笔财产的增加或减少都必须经过银行转账才能实现，来龙去脉都有转账记录，腐败问题一查即明，而且证据确凿。
　　九、《实施纲要》强调：“健全国有资本投资决策和项目法人约束机制，实行重大投资项目论证制和重大投资决策追究制。”建立健全这方面的机制和制度也是非常必要的。近些年来的国有企业重组改制、股份制改造，以及资本市场的投融资，期货市场的炒作等，因决策失误导致的损失非常严重，而责任追究却非常之难，有的甚至没有受到查处。致使有的管理者产生了一种误解，认为只要不往自己私人腰包中拿，因工作失误造成的损失再大也不怕。有的人甚至以工作失误为假象，在暗地里混水摸鱼，谋取私利。出现这种状况的重要原因就是因为缺乏对投资行为的监督制约，缺乏对投资决策失误行为的责任追究的法律依据。因此，加快这方面的立法和建章建制进程势在必行。
　　十、《实施纲要》强调：“强化审计监督，逐步推行效益审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任审计。依法实行审计公告制度。支持和保证监察、审计机关依法独立开展监督，对拒不执行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的责任。”这些要求，有的是对《中华人民共和国审计法》有关规定的重申，有的是创新性规定。这表明党中央高度重视审计机关在反腐倡廉工作中的重要作用。
　　十一、《实施纲要》强调：“支持和保证政协的民主监督，”“切实加强社会监督。依法保障人民群众对党和国家机关及其工作人员批评、建议、控告、检举等权利。”“扩大群众有序的政治参与，拓宽对施政行为的监督渠道，增强涉及群众切身利益的有关政策和工作的透明度”。这表明党中央高度重视发挥民主监督的作用。
　　十二、《实施纲要》明确指出“建立执法合作、司法协助、人员遣返、涉案资金返还等方面的反腐败国际合作机制。”当前在这方面，真正与我国建立双边或多边合作关系和合作机制的国家还很少，致使一些跨国腐败案件的调查难以深入，资金流出去后，无法追回，人员逃出去后，无法引渡回国。因此，必须按照中央的要求，尽快扭转当前这种被动的不利局面。
　　（摘自《瞭望周刊》，文摘编辑：钟河）