李一帆：党内罢免或撤换机制起步试行 落实执行尚存困难

　出台后一直受到国内外媒体关注的《中国共产党党内监督条例（试行）》明确规定，要在党内建立健全并实施集体领导和分工负责、重要事项通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换等十项重要监督制度。这十项制度相辅相成，将从不同层面和角度发挥重要作用，从而形成一个完整而有力的党内监督制度体系。其中的“罢免或撤换”制度，可以说是一项在作用上属重中之重，而在落实和执行上则属难中之难的制度。

　　一种自下而上的监督约束行为  

　　作为一种用民主的办法解决执政党内领导干部能上能下问题的基本制度，“罢免或撤换”与现有的党内撤职、免职、调整工作岗位等制度的区别主要在于，后者是一种自上而下的监督制约行为，即是上级或同级党组织对犯错误或不称职的干部作出的纪律处分或组织处理；而前者则是自下而上的监督制约行为，即是由党员、党的代表大会代表或党的委员会成员向党的组织提出罢免或撤换不称职干部的要求，有关党组织按程序受理并作出决定的制度。

　　这项制度的建立，将是中国共产党党内民主的一个重大创新和突破，是完善党内民主选举制度的一个重大步骤，因为所谓民主选举制度，其实质包含两方面重要内容，一是民主选任，一是民主罢免，只有民主选任，而无民主罢免的领导干部决定制度，实际上是一种存在重要残缺的跛脚制度，只有二者并重，有机结合，才是一种比较完善的民主决定领导干部的制度。

　　“罢免或撤换”制度牵涉到方方面面，建立和推行这项制度既需要胆略和勇气，又需要科学方法和慎重、稳妥的具体策略和措施。

　　人大"罢免"制度可资借鉴  

　　中共十六大明确提出了“党内民主是党的生命”这样的论断，这是党中央对发展党内民主的认识的新高度。在整个国家和社会的民主政治建设中，执政党首先致力于党内民主，以稳步发展党内民主为突破口，带动和推进国家和全社会的民主政治建设，这是一条符合中国实际的社会主义民主政治建设之路。

　　“罢免”作为一种基本的民主监督机制和制度，在我国的人民代表大会制度中已经建立健全，而且实际运用的效果也比较好。这一重要实践，对于建立党内“罢免或撤换”制度而言，既提供了诸多可资借鉴的经验，同时也形成了强大的压力和动力。

　　以发展执政党的党内民主促进国家和社会民主这一既定方略，客观上要求党内民主必须先行，因而人民代表大会已有的民主制度和机制，执政党内更应该有。自《党内监督条例》颁布实施以来，全党全社会就一直在高度关注着党内罢免或撤换制度的启动和实施。

　　中国共产党是一个对国家、对人民、对整个中华民族乃至对世界高度负责任的执政党。党的每一项重大决策都充分体现了这种高度负责任的精神，都是在经过广泛深入的调查研究和深思熟虑的基础上作出的。言出必行，行而必果，这是被实践所证明的党的一贯作风。在《党内监督条例》这样的党内基本法规中严肃地提出建立党内罢免或撤换制度，是有准备和有针对性的，是有决心和信心将其付诸实施的。

　　走向制度建设的主要难点  

　　把“罢免或撤换”作为一项必须建立健全的党内监督的重要制度，是《党内监督条例》首次作出规定的，但是把提出罢免或撤换要求作为党员的一项基本权利，则是早在２０多年前的中共十一届五中全会就已经提出来了。在以后历次党的代表大会通过的党章中，赋予党员的这一权利，始终没有变化。

　　在实践中，中共十二大以来，确有不少党员通过一定的途径和手段行使过有关要求罢免或撤换的权利，如通过信访的途径，用检举控告的方式对违纪违法或不称职的干部提出罢免或撤换要求等，有关党组织对党员所提出的罢免或撤换要求予以受理和查处的案例也不少。但是，作为一项比较规范的有程序保障的要求罢免或撤换领导干部的党内监督制度，至今尚未建立起来。因此，《党内监督条例》所作出的原则性规定，在《党章》规定的基础上前进了一大步。但是，与付诸实践所需要的可操作性要求，还有一定的距离，还有不少基础性和配套性工作要做，还有诸多难点需要攻克。

　　最大的难点是党的代表大会尚未实行常任制。罢免制度是民主选举制度的重要组成部分，一个领导干部是按照什么样的程序选任的，那么要罢免他的职务，必须通过同样的程序来决定。按照这一原则要求，在党的代表大会尚未实行常任制的情况下，对各级党的代表大会所选举产生的委员会委员，就很难实行严格意义上的罢免。目前对党内领导干部的任免，实际上是实行“双轨制”，即，在党代会换届时，各级地方党的委员会委员、常委、副书记、书记，由选举产生，而在党代会闭会期间，则是由上级党组织任命。这也给党内罢免制度的实施带来难度，因为罢免的对象，只能是其所选举产生的对象，由上级党组织任命的对象，则不能用罢免的方式处理。

　　由此可见，建立执政党内罢免或撤换制度是一个牵一发而动全身的关系全局的大事，涉及党内干部选用、管理和监督的方方面面。这一制度的真正实施，需要党内干部制度的一系列改革与之配套。

　　先易后难贵在起步试行  

　　之所以《党章》在２０多年前已赋予党员可以要求罢免或撤换不称职干部的权利，而要真正形成制度予以落实却这么难，甚至滞后于人大的“罢免制度”，主要是因为党内罢免或撤换制度与人大的罢免制度相比有很大的不同，其要求更高。

　　人大的罢免是一种以人民代表大会代表为主体的民主监督制度，而《党章》所规定的是所有党员都有权提出罢免或撤换不称职干部的要求。也就是说，《党章》所要求的是一种以全体党员为主体的党内罢免或撤换制度。而且，人民代表大会罢免案的提出有一定的门槛，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第十五条规定“全国人民代表大会３个以上代表团或者１／１０以上的代表”可以提出罢免案，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方政府组织法》第二十六条规定“县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或者１／１０以上代表联名”可以提出罢免案，“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者１／５以上代表联名”可以提出罢免案。

　　而《党章》所规定的是任何一名党员都有权提出罢免或撤换不称职干部的要求，其门槛是很低的。可见，《党章》所要求的党内罢免或撤换制度，是一种在党内充分民主的制度。把这一制度作为发展党内民主的目标是理所当然的，但是要将其一步到位付诸实施则是十分困难的。

　　可操作的选择是在条件基本具备的一定范围内（层面上）实行，即可以在党的地方各级委员会这个层面率先建立并实施罢免或撤换这一民主监督制度。《党内监督条例》有这样的规定：“党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委。”“党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。”“受理罢免或撤换要求的党组织应当认真研究处理。”这里，实际上已经对党的各级地方委员会或纪律检查委员会这一层面上的党内罢免或撤换的主体、对象以及受理的要求，作出了十分明确的原则性规定。据悉，中央主管部门以此为依据，正在制定有关实施办法，将有关条件、权限、程序以及要求和责任等，分别作出明确具体的可操作性规定，通过这样一个实施办法的桥梁作用，将在党的各级地方委员会和纪律检查委员会这个层面上正式启动罢免或撤换机制。

　　这虽然是一个较小范围内的罢免或撤换制度，但毕竟是一种实施，其意义是非常深远的。如此，既可以极大地促进党的各级地方委员会和纪律检查委员会内部的民主监督制约，也可以为将来过渡到以党的代表大会代表为主体，甚至以全体党员为主体的党内罢免或撤换制度探索经验，打下基础。同时，还可以促进人民代表大会罢免制度更有效地发挥其监督制约作用。