县（市、区）党政“一把手”是县（市、区）党政领导班子的“龙头”和核心。县（市、区）党政“一把手”的能力素质和作风形象，决定着该县（市、区）整个班子的凝聚力、战斗力和创造力，影响着该县（市、区）的党风、政风和民风，决定着该县（市、区）事业的兴衰。我党历来重视对各级领导干部的教育培养和监督管理，特别是改革开放以来，采取了许多重大措施，加强和改进对领导干部的监督，但是由于体制机制等原因，县（市、区）党政“一把手”仍处在“虚监”、“弱监”、甚至“无监”状态，致使县（市、区）党政“一把手”成为腐败的“高发群体”，仅安徽省近年来就先后有18位县（市、区）“一把手”因违法违纪被查处。因此，加强对县（市、区）党政“一把手”的监督，确保其健康成长，显得尤为迫切。
一、一些县（市、区）党政“一把手”腐败的主要表现
一是独揽人事权，狂风买官卖官。人事权是县委最重要、最核心的权力，但有一些腐败官员却将之作为敛财的工具。从查处的一些腐败案来看，几乎所有“出事”的县（市、区）党政“一把手”都涉嫌“买官卖官”问题。如安徽省定远县原县委书记陈兆丰从1998年11月至2002年在担任定远县县长、县委书记的4年间，利用人事权为他人谋取利益，先后向110名干部卖官，涉案金额150余万元。黑龙江绥棱县原县委书记李刚在1996年至2000年6月，先后用42万元为自己买官，同时向下级131名干部卖官，受贿219万元。
二是插手工程项目，暗中牟取私利。插手工程项目，收受开发商贿赂，是官员腐败的另一表现。2005年震惊全国的青岛市房地产腐败大案主角之一—山东省青岛市原市长助理、原崂山区委书记王雁在担任原崂山区委书记期间，先后10多次在土地出让、城市旧村改造、市政配套设施建设、工程款结算等环节为开发商谋利，收受贿赂共490多万元。2007年6月8日被江苏省南通市中级人民法院一审判处有期徒刑10年零6个月的江苏省南通市港闸区原区长季汉平，在任职期间利用职务之便，在工程建设、拆迁、土地征用等方面为他人谋取利益，先后收受贿赂款物合计135万元。
三是受贿心安理得，方式花样百出。在一些县（市、区）党政“一把手”的腐败案中，行贿的巧立名目、受贿的心安理得，行贿受贿的理由和方式花样百出：逢年过节收“红包”，婚嫁喜庆、生日寿诞、子女升学、买房装修收“贺礼”，生病住院收“慰问金”，出国考察收“零花钱”，工程得手后收“感谢费”、出书收“赞助费”等等。收送钱物的地点有时在家里，有时在办公室，有时在宾馆茶楼，大多是“一对一”的私下交易，隐蔽性极强。如安徽省颍上县原县委书记徐波主政期间仅四个春节就收受“过年红包”达113.3万元。
四是生活作风糜烂，伤风败俗带坏民风。如浙江省温州市瓯海区原区委书记谢再兴，在先后担任台州市三门县委副书记、县长，温州市瓯海区委书记期间，与比自己小15岁的女干部邵某保持多年的婚外情，后因两人发生矛盾，谢再兴竟将情妇邵某残忍杀害。谢再兴因涉嫌杀人于今年3月被浙江省纪委依法查处，4月被开除党籍和公职。该案已移送司法机关处理，目前已进入审查起诉阶段。
五是亲属推波助澜，借仗权势收敛钱财。一些县（市、区）党政“一把手”腐败，还跟其配偶、子女及亲属在其中推波助澜有着密切关系。因受贿罪被判处有期徒刑16年的海南省屯昌原县委书记徐清学于2000年至2006年担任琼山市委副书记、屯昌县委书记期间，受贿近200万。其中徐清学妻子利用女儿升学、家属生病住院、节假日等时机，先后50次收受贿赂29万元。
二、县（市、区）党政“一把手”成腐败高发群体的主因
1、人生观价值观扭曲，使“一把手”丧失思想“免疫力”。应该说大多数县（市、区）党政“一把手”刚走上领导岗位时，尚能严格要求自己，但随着其地位的稳固上升，一些领导干部放松了政治学习，放松了思想改造，在各种诱惑面前，丧失“思想免疫力”，有的心态失衡，人生观、价值观发生扭曲，道德良知滑坡，特别是在一些关键环节上不能把握住自己；有的在钱、色诱惑面前自动“缴械投降”；有的则“阴阳两面”，“台上公开讲倡廉、台下暗中搞腐败”；有的目无法纪，胆大妄为，作决策、办事情为所欲为，把党和人民赋予的权力作为滥施个人恩惠、谋取个人私利的工具，逐渐走向犯罪的深渊，导致个人身败名裂、家庭蒙受耻辱、党和人民的事业遭到损害。
2、个人垄断干部人事权，是“一把手”腐败的“推手”。目前县（市、区）对各乡镇党委、政府、县直各单位主要领导干部的任用，普遍采用的是上级提名任免制，即使是换届选举，主要职位的候选人也是由上级提名，县里还要下派工作组做代表的工作，来保障拟任人选当选。但因提名权往往被个别人领导，特别是被党政“一把手”所垄断，而且往往又是等额提名。因此，虽然也经过了考察、测评、选举等程序，但党代表或人大代表对其任免没有实质的选择决定权。此外，上级有时还在任期未到就对下级主要领导进行调整。下级主要领导干部的升降、去留，全握在上级党政“一把手”的手里，从而导致下级领导干部“只对上负责，不对下负责”，只要舍得“感情投资”，把上级主要领导收买好，让上级主要领导满意、高兴就可升官，就可得到“好位子”，于是便形成了人事上的“潜规则”和买官卖官的“地下市场”。
3、制度建设的滞后性，给“一把手”腐败留下了空间。从查处的案件看，县（市、区）党政“一把手”滥用职权和违纪违法，主要集中在干部人事、工程建设、产权交易、土地和矿产资源出让等领域。由于过去这些领域有关法规制度尚不健全，给这些县（市、区）党政“一把手”用权留下了很大的操作空间。如在2000年至2003年间，全国各地都在大刀阔斧推进国有和集体企业改制改革，但由于当时没有一个规范的操作制度，许多县（市、区）的公有企业资产，在当地党政“一把手”的主导下，未经公开竞价，便以“半卖半送”方式出售给特定客商或原企业负责人经营，造成大量的国有集体资流失。基层群众特别是原公有企业下岗职工对此意见很大，私下纷纷质疑其中有暗中交易。直到国家有关部门发现这一问题的严重性，并于2003年底至2004年初，由国务院国资委颁布实施《企业国有产权转让管理暂行办法》后，上述情况才得以扭转。又如在《公务员法》颁布之前，县乡机关录用干部随意性很在大。《公务员法》颁布之后，录用公务员有了准入制度，县（市、区）党政领导干部插手公务员录用问题基本被杜绝，群众的满意度明显提高，但公务员的提拔、事业单位干部录用等环节目前还没有完备的法规制度，仍是县（市、区）党政“一把手”操控的“自留地”，仍存在不公不正的现象。与县（市、区）党政“一把手”跟得紧、套得近、“关系铁”的干部，或有亲属在上级部门担领导的干部，总能优先得到提拔。在当前大学生就业难，进事业单位需经激烈的公开竞争形势下，一些领导干部的配偶子女或与县（市、区）党政“一把手”沾亲带故的人，却无需公开竞争就能到事业单位“吃皇粮”，成为当前人民群众反映强烈的热点问题。
4、监督体制的局限性，让“一把手”成为监督的“灰色地带”。从理论上说，有县（市、区）委全会、党代会、常委会、纪委等党内监督，有党政班子内部监督，有监察和审计机关等政府职能部门监督，有人大会、人大常委会等权力机关监督、有人民政治协商会议等党外监督、有检察机关等司法监督等等，看似关卡重重，但事实上，在当地几乎没有任何可以监督制衡县（市、区）党政“一把手”的力量。“上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”的现实，为一些县（市、区）党政“一把手”腐败埋下了“伏笔”。
一是由于时空距离的制约，使上级监督成本高、到位难。从理论上讲，上级对下级的监督是最有效的监督，但由于上级“天高皇帝远”，对每个县（市、区）党政“一把手”平时的权力活动并不知情，也不可能长驻每个县（市、区），对每项工作的权力活动进行事前、事中和事后监控。开展巡视监督也存在需长时间在往返路途中奔波的问题。因此，上级监督不仅成本高、而且也同样难以完全监督到位，于是便形成了上级对县（市、区）党政“一把手”“重任用，轻监督”的现象。
二是“一把手”高度集权，使班子内部监督缺失。班子成员的前途命运与自己同党政“一把手”搞好关系息息相关。因此,班子成员对党政“一把手”奉承、顺从的多，说好话、说“一把手”爱听的话多，谁也不愿、也不敢为了监督而牺牲自己的前途，从助长了“一把手”的“一言堂”。
三是管理体制的缺陷，使同级纪检机关监督乏力。纪检机关都是在同级党政“一把手”的领导之下开展工作，纪检监察机关的人、财、物“三权”特别是干部任用权，均在县（市、区）党政“一把手”的掌控之下。这种“监督人受被监督人领导、指挥和掌控”的体制，使同级纪检干部在开展监督时瞻前顾后，对县（市、区）党政领导干部特别是党政“一把手”不敢监督、不能监督。
四是获取信息渠道不畅，让党员群众无法监督。多数党员群众对本地区的重大事项的决策、执行和落实情况不了解，无法对县（市、区）党政“一把手”进行有效监督。有些党员群众虽然对县（市、区）“一把手”的问题有所耳闻、有所了解，但往往害怕打击报复而不敢监督；有的在自身利益受到侵害后才不得已站出来监督举报。
三、加强县（市、区）党政“一把手”监督的对策建议
1、强化思想道德教育，增强“一把手”主动接受监督的自觉性。加强教育预防是实施有效监督的前提和基础。中央和省、市要加强对县（市、区）党政“一把手”的教育培训，定期安排他们到上级党校、井冈山干部学院及其他红色革命历史教育基地进行学习培训，突出加强我党革命历史、党的优良传统教育和党纪条规教育，使他们牢记党的宗旨，强化“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”的权力观，提高他们科学执政、依法执政的能力。同时，加强廉政教育，突出警示教育，增强他们讲廉洁、讲奉献和主动接受监督的意识，养成“自重、自省、自警、自励”的良好习惯，自觉遵守《廉政准则》，真正做到多干事、能干事、干净干事。
2、建立权力“阳光运行”制度，铲除“一把手”权力寻租的“土壤”。要从制度设计上，扩大重点领域、重要事项、关键环节权力运行的公开透明性，落实监督机关和党员群众的知情权、参与权、表达权、监督权，让权力行使到哪，监督跟进到哪，使党政“一把手”无法成绝对权威，减少滋生腐败的“土壤”。
一是建立干部人事权阳光运行制度，堵塞跑官卖官的“缝隙”。严格按照德才兼备、注重实绩、群众公认、任人唯贤的原则，以民主、公开、竞争、择优的方式选人用人，使跑官的没门、要官的没路、拉票的白费心机。第一，扩大干部选任初起提名和决策的民主，防止“一把手”变“一言堂”。实行民主推荐、民主测评、差额提名、差额考察、考察预告、任前公示，全委会票决制度，防止县（市、区）党政“一把手”在干部选用上“先入为主”、“一锤定音”。第二，扩大党员群众在干部选任中的参与度，让更多的党员群众对干部使用有发言权。即扩大参加民主推荐、民主测评的人员范围，积极推行“随机抽样民意调查”制度。对推荐县（市、区）或乡镇主要领导为提拔人选的，除按常规对其进行民主推荐、民主测评外，还应在上级党组织的主持下，面向其辖区广大干部群众进行“随机抽样民意调查”（即以随机抽签方式确定走访或电话访问对象，了解辖区群众对被考察对象的评议评价），使更多的党员群众有发言权。此外，由于“随机抽样民意调查”突出了随机性，使拉票贿选难度大增，可有效防止拉票贿选问题。第三，加大领导干部“公开选拔、竞争上岗”工作力度，让“跑官要官”无机可乘。要进一步完善制度，扩大科级干部公开选拔、竞争上岗的范围和职数。积极推进乡镇、社区等基层党政“一把手”“公推直选”制度，让候选人与选民见面，介绍情况、发表竞选演说、回答选民提问和质询，从而杜绝县（市、区）党政主要领导干部“封官许愿”，杜绝基层干部“跑官要官”和“只对上负责、不对下负责”等现象。第四，扩大干部考察预告与任前公示范围，让更多的党员群众知情并参与监督。要变只在被考察对象办公室门前“小范围公示”为必须在电视、网络、报刊、公共场所、被考察对象单位门前等地“大范围公示”，确保党员群众的知情权和监督权，严防少数干部“带病提拔”、“带病上岗”。第五，规范事业单位干部录用制度。要借鉴公务员考录工作的成功做法，推行县（市、区）事业单位录用干部由全省统一公开考录制度。从机制制度上，杜绝一些地方领导干部把事业单位当作“自留地”，通过“暗箱操作”，避开公开竞争，安插配偶子女及亲友“吃皇粮”的问题，确保事业单位选人用人公开、公平、公正。第六，要建立干部人事工作问责制。实行“谁推荐谁负责、谁考察谁负责、谁拍板谁负责”责任制，凡用人发生问题的，必须严肃追究“荐人失察”、“察人失职”、“决策失误”等相关人员责任；对跑官要官、买官卖官、拉票贿的，发现一起，坚决查处一起，不给投机钻营者可乘之机，使跑官要官、买官卖官者望而生畏；对典型案件，要进行公开通报、媒体曝光，以警示干部、教育群众。
二是完善工程建设领域权力阳光运行制度，严防领导干部插手工程牟取私利。继续完善工程建设、政府采购、产权交易、土地矿产资源使用权出让等权力阳光运行制度，进一步完善县（市、区）公共资源交易中心建设，完善项目规划、立项审批、土地出让、招投标、设计变项、工程量签证、施工质量安全、竣工验收、资金结算等关键环节权力阳光运行制度和监督机制、责任追究机制。严格执行招投法规制度，做到应当公开投标的必须公开招标，严禁领导干部打招呼、批条子，规避招标或暗定得标人。狠抓工程领域突出问题专项治理，严查工程建设领域的违纪违法案件，严惩腐败分子。
三是健全民生事项“阳光决策”制度，严防官商勾结侵害群众利益。凡关系国计民生和社会发展的重大决策，应事先组织专家进行论证；凡涉及民生问题的决策，如征地拆迁、公有企业改制、部门收费、公共服务行业价格调整如水、电费调涨等事项，都要向社会公示和举行群众听证会，广泛听取意见。在召开听证会时，除有关监督部门必须出席外，参与听证的群众代表应不少于参会总人数的60%，同时要从法规上明确听证会的表决权和否决权，即凡是有半数以上听证代表反对的决策事项，要停止或暂缓执行；经二次以上听证会均遭否决的，一年内不得再提同类方案。从而防止一些不法企业通过腐蚀个别领导干部来主导有关民生事项的决策，防止个别领导干部与开发商结成“利益联盟”，强征农民粮田耕地、强拆民房，也可防止公共服务行业“一边领着高工资、高奖金、高福利、养着大量富余人员；一边却不断调涨服务收费价格”的现象，防止听证会陷入“闻听即涨”、老百姓只能被动“埋单”的怪圈。
3、改革创新监督体制，构建对“一把手”监督的强大合力。要把党政班子内部监督、纪检监察机关监督、上级巡视监督等有机结合起来，形成责权明确、联系紧密、配合有力的监督体系。
一是完善议事规则，强化领导班子内部监督。第一，明确县（市、区）党政“一把手”的权力界限。认真落实中央关于党政“一把手”不直接分管人事、财务、工程建设项目等制度规定，逐步建立决策权、审批权、执行权相互分离、相互制约的权力运行机制。第二，完善领导班子集体议事规则。凡“三重一大”事项（即重大事项的决定、重大项目、大额度资金的审批、重要人事的任免）必须经集体讨论决定。有鉴于党政“一把手”在议事时的发言具有导向性，因此要推行党政一把手“末位发言”制，严禁“一把手”以个人意见取代集体表决决定。第三，要提高班子民主生活会质量。坚持上级领导参加下级班子民主生活会制度，推行点题民主生活会制度，努力扭转“你好我好、大家都好”，只说“鸡毛蒜皮”小问题，不敢触及真问题、大问题的不良风气，让批评一针见血、真正“治病疗伤”，使民主生活会对班子成员的监督落在实处。
二是改革管理体制，强化纪检监察机关监督。纪律检查是党内最重要的监督，鉴于当前纪检监察机构管理体制存在很大弊端，使县级纪检监察机关只能听从、而不能监督县（市、区）党政“一把手”的现实，必须痛下决心，对当前县（市、区）纪检监察机关管理体制和工作方法进行改革创新。当前有“三个方案”可供选择：方案一，尽快实行县（市、区）纪检监察机关由省、市垂直管理，增强纪检监察机关的相对独立性和权威性。摆脱当前“监督人受被监督人领导、指挥和掌控”的局面，消除纪检监察干部的后顾之忧，使他们放开手脚，加强对县（市、区）党政领导干部特别是加强对党政“一把手”的监督。方案二，将县（市、区）纪检监察机关提升为正县级，使“监督人与被监督人地位平等，相互监督制约”，增强纪检监察机关对县（市、区）党政“一把手”的监督制衡力。方案三，强化纪检监察机关上下联动监督。即充分发挥上级纪检监察机关的职权优势和县（市、区）纪检监察机关了解本地信息的优势，加强信息沟通，实行上下联动，跨区调兵选将，联合开展专项监督、案件调查等，从而破解县（市、区）纪检监察干部不敢监督本地党政领导干部，特别是不敢监督党政“一把手”的问题，也有利于破解因长期生活在本地，熟人多、求情的多等问题，从而增强监督效果。特别是在查处一些单位“小金库”和一些县（市、区）部门单位负责人经济违纪违法案件时，一旦发现违纪违法人员为拉关系、博感情、求升迁，用公款向上级有关领导送“红包”问题时，要及时向上级纪检监察机关汇报，上级纪检监察机关要及时派人参加案件调查，对当事人向上“送”的部份一追到底，确保违纪违法人员全部得到惩处。
三是完善巡视制度，强化上级对下级监督。上级监督是最有权威的监督。上级党组织要进一步完善巡视制度，组织纪检监察机关、组织部门、审计机关等部门，定期不定期开展明查暗访，加强对县（市、区）党政领导干部特别是党政“一把手”权力使用情况的监督。要突出监督重点，使巡视监督有的放矢。重点要抓好重要决策、重要工程项目审批、土地出让、产权交易、重要人事任免、大额资金安排使用等事项决策与执行情况的检查监督，尤其是执行《干部选拔任用条例》情况的监督检查。要畅通信访举报渠道，开通网络举报信箱，把巡视监督与信访监督有机结合起来，把巡视监督的范围延伸至县（市、区）领导干部特别是党政“一把手”的工作圈、生活圈和社交圈，尤其要突出加强对县（市、区）党政领导干部的在重要节日（如春节），在婚丧嫁娶、生日寿诞、子女升学、生病住院、出国考察、买房装修等重要时段的巡视监督，发现问题，及时提醒、促其整改；对涉嫌违纪违法的，坚决予以查处。
四是实行上下联动，强化审计监督。要充分发挥上级审计机关的审计职权优势和县（市、区）审计机关掌握本地财务信息的优势，实行上下联动，加强对县（市、区）党政领导干部特别是党政“一把手”任中审计和离任审计监督，增强审计监督实效。
五是出台《监督法》，强化党员群众和新闻舆论监督。要优化惩恶扬善的监督环境。尽快出台《监督法》，既要明令禁止和处罚无中生有、散布谣言、诬告陷害当事人的行为，又要鼓励和保护党员群众向监督机关检举揭发和举报领导干部违纪违法行为的权利；保护新闻媒体以合法手段进行调查、据实报道和批评领导干部违纪违法行为的权利。从而充分发挥党员群众和新闻媒体等社会力量，加强对各级领导干部特别是县（市、区）党政“一把手”权力行使的监督作用。
作者系江西省宜春市铜鼓县纪委常委、调研室主任