摘要：近年来，我国不断推进行政管理体制改革，提倡反腐倡廉，加强廉政建设。廉政建设是现代政治发展的一个重要价值取向，而廉政包括廉洁和廉价两个方面。廉洁就是不腐败，而廉价就是尽可能用最少的行政成本，获得最优的行政管理。只有积极推进廉政建设，转变政府职能，精简机构，加强监督，完善预算制度，建立电子政务才能有效地降低政府行政成本。
关键词：廉政建设；廉洁政府；廉价政府；行政成本
2002 年 11 月召开的党的十六大在其报告中明确提出了“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本”的行政管理体制改革目标。党的“十七大”报告中提出的新一轮政府机构改革要“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制；减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。” 胡锦涛同志在党的十八大上更是强调要“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。”我国不断推进行政管理体制改革，强调降低行政成本是因为构建高效低成本的政府已是当今世界发展的潮流和趋势，而降低行政成本说到底就是加强廉政建设方面的问题。
1 我国行政成本过高
我国在改革开放以来，提倡精简机构，进行了机构改革，但却是人员越减越多，而机构臃肿的现实也没有改变。根据中国乡镇发展报告对全国1020个乡镇的调查，我国平均每个乡镇党政内设机构16个，其人员数平均为58人，超过正常编制的2- 3倍；平均每个乡镇下属单位19个，其人员数为290余人，大量超过编制。根据《2012年中国统计年鉴》就业基本情况调查，国有单位就业情况如下，2007年6424万人，2008年6447万人，2009年6420万人，2010年6516万人，2011年6704万人。机构臃肿，职能不明，层级过多，就导致了工作不积极，相互推诿，降低了工作效率，最终增加行政成本。
近些年来，我国政府行政成本不断攀升，一直处于居高不下的状态。根据 《中国统计年鉴 1978-2003》提供的数据，行政管理费在 1978 年为 52.90 亿元，1985 年为 171.06 亿元，1995年为 996.54 亿元，2003 年为 4691.26 亿元，2005 年为 6512.34 亿元。政府的成本取决于两个基本方面，即政府的规模和政府的消费水平。政府的规模越大，就意味着政府的消费数量也会相应增加。2005年，北京市对全市48家市、区政府机构2004年的能源消费进行了问卷调查。结果表示，48家政府机关的人均耗能量、人均年用水量和人均年用电量分别是北京居民的4倍，3倍和7倍。其中，政府机构的人均年用电量最高值达到9402千瓦时，相当于北京京居民488千瓦时的19倍。1根据财政部发布2010年中央决算报告，2010年中央行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)、事业单位和其他单位用财政拨款开支的出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费(以下简称“三公”经费)支出，合计94.7亿元。其中，出国(境)经费17.73亿元，车辆购置及运行费61.69亿元，公务接待费15.28亿元。2010年中央行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)履行行政管理职责、维持机关运行开支的行政经费，合计887.1亿元。在财政部公布2011年全国财政决算中，2011年中央行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)履行行政管理职责、维持机关运行开支的行政经费，合计899.7亿元，比上年增长1.42%。行政成本过高，浪费了公共资源，使得政府的人力、物力和财力没有得到最优配置，损害了人民群众的利益，也损害了政府在公众中的形象，降低了政府的威信和控制力。政府的成本是直接来源于国民税负的，而政府的行政成本和国民税负成正比。成本始终是以收益作为衡量的依据的。只有低成本高效率的政府机构设置，才能减少政府开支，打击贪污腐败，杜绝以权谋私，才能保障政府为人民服务，才能保障政府和政府官员的纯洁性。
2 廉政建设对降低行政成本的作用
廉政建设是现代政治发展的一个重要价值取向。腐败在一些社会中比在另一些社会中更普遍，在一个社会的某些时期比其他时期更普遍。2当前，建设法制政府、责任政府、透明政府、廉洁政府和高效政府成为了各国政府建设中的普遍追求。20世纪90年代，西方国家掀起了一场政府再造的浪潮。美国先后颁布了《信息披露法》、《阳光下的政府发》、《政府官员和工作人员道德行为准则》、《廉政法》，致力建设运转高效，透明公开，与公众互动的新型政府。英国通过在提供公共服务上的技术创新，通过电子政务等创新型行政方式为公众提供公共服务，拉近政府与公民的距离，推动公民积极参与政府管理。法国通过建立“预防贪污腐败中心”，加强对高危部门的监控，预防腐败的形成，同时，通过法律的监督，如《资产透明法》，防止官员的腐败。日本也在2001年实施《情报公开法》，增加了政府信息的公开范围，公民也有权要求行政机关公开公民要求的信息，提高了政府行政的透明度。这次的政府再造运动中，西方国家致力于改变原有的管制政府模式，建设以公众为导向的新政府，同时，强调政府要及时的为公民提供其所需要的服务，提高政府运作效率。在现代行政管理活动中，廉洁性成为评价政府管理水平的重要指标，各国也在不断完善和巩固腐败预防机制。“廉政”一词具有两个方面的含义，其一，是指政府应当“廉价”；其二，是指政工作人员应当“廉洁”。3推进廉政建设，既要政府官员个人廉洁，也包括政府整体的廉洁，就是要减少行政开支和浪费，降低行政成本。
2.1建设“廉价政府”有利于行政成本的控制
廉价政府就是以低政治成本、低经济成本获得高效行政能力的政府。廉价的政府要求政府精简机构、厉行节约、提高行政效率。“廉价政府”最先由资产阶级提出，17世纪英国的洛克在国家和财政的关系的视角上论证了廉价政府问题。到19世纪时期，一些资产阶级政治学家想改革当时臃肿的政府机构和政府低效的现状，再次提倡建设廉价政府。资产阶级之所以提出廉价政府的口号，其实是为了保护资产阶级的资本积累，维护资本主义工商业的发展。资产阶级的廉价政府实际上是为了保护资产阶级的财产权，这就是资产阶级廉价政府思想的虚伪一面。揭露了资产阶级自由主义者的廉洁政府思想的本质，马克思认为资本主义社会从根本上不可能建立廉价政府。但是，马克思和恩格斯在总结巴黎公社的实践中得出工人阶级领导的人民政府却是必然会实现的。马克思认为：“在资本主义社会和共产主义社会之间，有一个从前者变为后者的革命转变时期，同这个时期相适应有一个政治上的过渡时期，这个时期只能是无产阶级专政。”4而这个时期就是介于资本主义社会和共产主义社会之间的社会主义社会。无产阶级专政的社会主义社会极大限制了专政的对象范围，同时社会主义生产资料公有制保障了政府是人民管理社会的工具。因此，建立廉价政府，降低政府行政成本是社会主义国家建设和发展的一个基本原则和基本方向。
政府是以公共权力为名义而建立起来的所有国家机构。5一个庞大的社会体系需要政府来组织与管理，同时政府组织具备了组织管理社会的功能。6这样一个公共机构要履行组织和管理社会的职能，其生存和运作都需要一定支出，这就产生了成本的问题。政府行政成本就是政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源，是政府行使其职能必须付出的代价，是政府行使职能的必要支出。而廉价政府的内涵是结构精简、行政成本低，行为规范运转协调、公正透明、全心全意为人民服务的勤俭的政府。所谓廉价政府，说到底，是要求政府及其官吏在履行社会管理的过程中尽量压缩其维持经费，以减轻国民负担。7社会花费了政府成本，其根本的目的也正是在于从政府那里得到比这个成本更高的收益。从这个角度来说，廉价政府与行政成本这两范畴是相互包含，相互渗透的，廉价政府的基本特征是低廉的行政成本，而低廉的行政成本是构建廉价政府的条件。所以，构建廉价政府有利于加强行政成本的控制和管理。
2.2 “廉洁”是政府建设之本
古人云，“礼义廉耻，国之四维，四维不张，国乃灭之”。8“廉政”中，“廉”为官德，“政”者正也，“廉者，政之本也”。“廉正”就是做人做事要正直、刚正、方正。纵观中国古代数千年历史，由于社会形态不同，剥削阶级本质所致，总是治世短而乱世长，廉者寡而贪者众。为政之要，首在得人。我国古代一直提倡为官者要廉洁奉公，不贪荣华，不慕富贵，一心为百姓做事。“廉”是为官者要具有的良好品德。为官者要严格廉洁自律，不以公权谋取私利，始终保持清廉的本色。清正廉洁是“为政之本”，“为官之要”，是品德之基，是各级领导必须具备的道德品格，也是人民对他们的起码要求。历代王朝对腐败的严厉惩罚，有抱负政治家对政治改革的孜孜以求，广大民众对仁政的不懈追求，这些综合力量汇聚成我国以公正廉洁为核心的传统政治文化思想。廉洁政府是廉洁的政治生活，是廉洁的政府和廉洁的社会、廉洁的个人和廉洁的群体以及以廉洁为导向的观念、制度和行为方式的有机统一。政府的廉洁性是政府合法性和正当性的保证，而廉洁的政府才能顺应民心，才能得到人民的追随。这样的政府才能获得公信力、凝聚力和感召力，才能在维护社会稳定中发挥主导作用。廉洁的政府杜绝腐败，防止政府能力被削弱，保证社正义会和公正，促进经济发展和社会进步。
廉洁的政府是相对与腐败的政府而言的。廉洁政府要求政府官员必须奉公守法，清明廉洁，不以手中的公共权力谋取个人私利，政府公职人员不以自己的职权寻求额外的“租金”。9 而腐败就是政府官员用手中的公共权利谋取了私利。腐败包括诸如贿赂（使用报酬来扭曲一个负责任的人的判断）、裙带关系（因特殊的关系而布斯和品德而给予保护）、侵吞公共财产（为个人的目的而非法侵吞公共资源）。10腐败导致社会资源浪费，降低资源利用率，创造了寻租机会，最终使得人民对政府失去信心。从中国调查的腐败案件中发现，腐败的官员职级越来越高，由乡科级、县处级到地厅级、省部级，甚至政治局常委、人大副委员，并且涉案金额越来越大，平均都有几百万，更有甚者贪污过亿，而且串案窝案普遍，大有前腐后继的趋势。这些腐败行为增加政府行政成本，降低了行政效益。国家培养一位领导干部特别是高级国家领导干部是投入了一定成本的，而这部分成本是属于政府行政成本中的，腐败分子必然严惩，也就使得这部分行政成本浪费了。同时，腐败的官员贪污得来的钱财和物资其实是来源于人民的，比如挪用公款者就是将政府行政支出挪为他用，浪费政府行政成本。腐败的政府破坏了社会公正，加剧机会不均等，侵害了公民的自由权利。腐败的政府直接威胁到执政党的地位，事关社会政治的稳定。廉洁政府要求政府官员廉洁奉公，法人单位奉公守法，公共权力及公共资源获取和运用合法且无私，司法、执法公正无私，以及法律、政策等无私为民，这样的政府才不会造成资源浪费，增加政府行政成本。
3. 推进廉政建设，降低政府行政成本的具体措施
我国政府行政成本已经明显出现增长速度过快和规模过大的形势。庞大臃肿的政府机构以及居高不下的政府成本，是社会经济发展的重大障碍。政府的消费直接来源于税收，而税负是取之于民的。不断增加的低政府成本严重影政府形象。
1 转变政府职能，精简政府机构。长期以来，政府行政成本不断增长的一个重要原因是机构臃肿、人员众多。由于职能交叉、机构重叠等造成了行政成本过高和浪费现象不在少数，转变政府职能，精简机构是势在必行的。政府职能越多、机构越多、配置的人员也就越多，行政成本也必然相应增加。因此，转变政府职能是降低行政成本的一个基本前提。政府规模增长的核心正是在于政府权力与职能的扩张，所以要通过合理界定政府的职能和权力来降低政府成本，做到明晰分工，定制定员，政府运行有序，政企分开，政社分开和政事分开。同时，降低行政运作成本要从全局出发，在优化组织结构与强化内部管控的基础上减少管理层次和压缩行政编制，从根本上解决因财政供养人口多而导致行政成本高的问题。精简机构不仅可以减少财政在公务员工资和福利等方面的支出，还节省办公大楼、相应的办公设施、办公用品、交通通讯工具和行政办公费用，并且降低了机构间的协调费用，提高办事效率。精简人员，不仅可以降低人力资源成本，而且减少了政府寻租的机会。
2加强预算管理，完善财政体制。政府预算是国家配置资源的重要方式，也是调控社会经济运行的重要手段，是确保国家赖以存在的基本条件。我国的预算笼统粗糙，缺乏约束性，随意性大，不够就加，从而导致财政预算没有起到帮助协调和控制给定时期内资源的获得、配置和使用的作用。这往往使得人力、物力、财力没有得到最优配置，进而影响行政成本额度的控制。政府的财政支出来自税收，并且政府无力承担政府所生产的成本与政府成本转嫁，所以政府本身并不人重视政府成本的大小问题。要建立科学的预算标准体系，增加预算的透明度，强化预算管理，严肃预算执行。预算得到立法机构的批准后就要严格执行，不能更改，如果没有按预算执行就是违法行为，要受到法律的制裁。如果要增加预算，也要经过法律程序才能追加。
3 完善监督制度，增加公民参与。阿克顿认为，权力倾向于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。如果权力不受到监督和制约，其必然会被肆无忌惮的滥用。要防止国家权力不被滥用，就必须坚持不断的完善监督机制。行政决策是行政管理的核心，决策正确与否觉得行政管理的成败。对行政决策的监督，实现了对决策权力和决策过程的有效制约。要健全对行政成本的监督机制，需要改变传统的对下不对上的监督机制，建立横向的监督体系，使监察、审计等监督部门真正具有足够的权力，独立行使监督职能。现在“一把手决策，一揽子决策，一边倒决策”现象是非常普遍的。一把手“集权管理”，为决策者寻租提供了有利条件。当代民主化的发展不断从政治民主开始转向民主行政。就是说，现代民主行政的发展必然要求公民通过各种方法和途径直接参与公共政策的制定和执行，从而实现公民自身的利益要求。同时，公众参与可以保持社会利益各方的平衡，和平解决各方的利益矛盾，达到公共利益最大化。也就可以帮助政府在做出公共决策时最大实现公众要求，推进决策的民主化和科学化，使政府决策理性化，使行政决策过程变得更可行和公平，从而降低行政决策的失误带来的行政成本，并且对政策的制订、执行进行全面的监督。
4 发展电子政务，扩大信息公开。信息技术在公共行政领域的广泛应用，是一个不可变更的必然发展趋势，而建立电子政府，推广电子政务是顺应行政改革潮流的。一个国家的行政要走向现代化，就必须致力于行政信息技术的发展和应用。在阳光政府建设的大环境下，电子政务以其本身方便快捷、低成本服务的特点对降低政府行政成本产生着积极的作用。政府信息化建设，扩大政府信息公开，一方面使政府行为得到社会监督，减少行政不规范成本的增加，另一方面通过信息共享，部门间减少沟通环节，降低信息获取成本。电子政务最重要的内涵是运用信息技术、网络技术和办公自动化技术进行政务管理的活动，打破行政府各部门的组织界限，构建一个电子网络化的虚拟政府。以此为契机的政府管理的变革，必将可以促进政府职能的转变、加快政府体制改革的步伐、提高政府管理绩效，从而实现政府管理模式的创新。通过电子政务进行政府办公，克服了时间、地域等因素的限制，具有操作成本低、信息公开内容全面、信息获取途径便利、信息公开互动性强等优点，比传统的政府的管理方式更加方便快捷，并且最大限度地扩大政府信息资源的共享。电子政务的推广，使得政府在“阳光下作业”，降低行政成本，减少腐败产生。
结束语
政府是社会治理活动的执行者，在社会管理过程中政府的角色举足轻重。对于政府，我们要求其政府官员廉洁，政府整体低成本高效率，从而保障公民自己的权利。建立一个廉洁、高效的政府，走出政府机构越减越多的怪圈，消除腐败，降低行政成本，是我行政改革的目的，也是我国实现现代化的关键。
(该文章荣获湖南省“廉洁护航中国梦”主题征文比赛二等奖)
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